II OSK 18/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 281/07 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów odnośnie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki budynku magazynowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 281/07 po rozpoznaniu skargi R. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2006 r. o oddaleniu zarzutów, wydane na podstawie art. 34 ( 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał zarzuty wniesione przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazującą rozbiórkę budynku magazynowego położonego na działkach nr. ew. [...] i [...] przy ul. [...] w P. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że po otrzymaniu decyzji o nakazie rozbiórki skarżący wniósł odwołanie po czym postępowanie odwoławcze Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2006 r. umorzył wobec cofnięcia przez skarżącego odwołania. Pismem doręczonym organowi pierwszej instancji w dniu 22 czerwca 2006 r. skarżący powiadomił o wykonaniu rozbiórki, zaś w kolejnym piśmie wyjaśnił, że przez rozbiórkę rozumie rozebranie dachu z wiązarów i poszycia /desek/ oraz części ściany frontowej. Oględziny dokonane w dniu 10 sierpnia 2006 r. wykazały, że decyzja o rozbiórce nie została wykonana. Dach przykryto folią, zaś konstrukcja budynku pozostała. W związku z tym organ pierwszej instancji skierował do skarżącego upomnienie /z dnia 24 sierpnia 2006 r./ doręczone jego pełnomocnikowi w dniu 11 września 2006 r., wzywające do wykonania nałożonego obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżący skierował do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "zarzuty" domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec wygaśnięcia obowiązku, doszło bowiem do naruszenia ustawowego terminu dokonania oględzin. Został przez organ poinformowany pismem z dnia 27 października 2006 r., że nie nastąpiło jeszcze wszczęcie postępowanie egzekucyjnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach skierował do skarżącego tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zaopatrzony klauzulą o skierowaniu go do egzekucji poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia i postanowieniem z tej samej daty nr [...] na podstawie art. 1a pkt 12b, art. 64 ( 1, art. 121 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 29,775 zł. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wniósł skarżący żądając umorzenia postępowania na podstawie art. 33 pkt 1 w zw. z art. 59 ( 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc, że skoro pismem z czerwca 2006 r. poinformował o wykonaniu decyzji, a dokonana czynność w postaci oględzin wobec naruszenia terminów jest dla prawa czynnością obojętną, to na tej podstawie nie może być wszczęte postępowanie egzekucyjne a wszczęte powinno być umorzone. Skarżący wniósł też zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania z przyczyn podanych w zarzutach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 34 ( 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał zarzut za nieuzasadniony. Podniósł, że stwierdzone zostało, iż decyzja stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego nie została wykonana. Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia wniesionego przez skarżącego na to postanowienie twierdząc, że termin oględzin nie miał znaczenia, wobec ustalenia, iż rozbiórka nie została wykonana. Stwierdzenie wykonania obowiązku nie następuje w postępowaniu administracyjnym, lecz jest czynnością materialno-techniczną, do której nie ma zastosowania art. 35 kpa a ponadto naruszenie terminów z art. 35 kpa powoduje następstwa określone w art. 36-38 kpa a nie pozbawia organu uprawnień do orzekania w sprawie ani też nie czyni dokonanych czynności bezskutecznymi. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. G. zarzucając naruszenie art. 35-38 kpa w zw. z art. 107 kpa. Podkreślił, że żaden przepis prawa nie zezwala na konwalidowanie naruszonych terminów procesowych co prowadzi w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania lub stwierdzenia nieważności orzeczenia organu I instancji, wydanego z naruszeniem art. 35 ( 3 kpa. W toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo zarzut naruszenia prawa materialnego /art. 59c pkt 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego/. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane nie w postępowaniu rozpoznawczym, lecz w postępowaniu egzekucyjnym uregulowanym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./. Zgodnie z art. 3 tej ustawy do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji stosuje się egzekucję administracyjną, zaś przepisy kpa jedynie wówczas, gdy ustawa nie stanowi inaczej /art. 18 ustawy z 1966 r./. Organ egzekucyjny nie naruszył żadnych terminów dotyczących czynności w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym doręczeniem skarżącemu odpisu tytułu egzekucyjnego z dnia [...] listopada 2006 r. Według Sądu obowiązek rozbiórki nie został wykonany zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, można jedynie stwierdzić, że rozbiórka została wykonana tylko częściowo, sam skarżący przyznał bowiem, że przez rozbiórkę obiektu rozumie rozebranie dachu z wiązarów i poszycia oraz części ściany frontowej, zaś taki stan rzeczy nie stanowi wykonania obowiązku orzeczonego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., to jest rozbiórki całego budynku magazynowego, a nie jedynie jego części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie: art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez uznanie, iż pismo skarżącego z dnia 21 czerwca 2006 r. nie spowodowało wszczęcia postępowania oraz, iż przepis art. 59c Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w sprawach o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego; art. 141 ( 4 w zw. z art. 134 ( 1 ppsa poprzez uznanie, że w okresie od 21 czerwca 2006 r. do 28 listopada 2006 r. w sprawie nie miały zastosowania żadne przepisy, w szczególności ani Prawo budowlane ani kpa; art. 141 ( 4 ppsa w zw. z art. 8 ust. 2 Kpk. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza się, że bezspornym jest, iż postępowanie egzekucyjne zostało "wdrożone" w dniu 28 listopada 2006 r., jednakże obowiązek załatwienia sprawy, zainicjowanej pismem skarżącego z dnia 21 czerwca 2006 r. powstał jeszcze przed wszczęciem tego postępowania. Sąd nie rozgranicza etapów postępowania, nazw tych etapów oraz nieprawidłowo ocenia zakres stosowania art. 59c Prawa budowlanego, mającego zastosowanie wyłącznie w zw. z art. 59. Należało ocenić, czy dopuszczalne było wydanie samego tytułu wykonawczego, stąd obowiązek badania zarzutów podniesionych na tym etapie, to jest "w postępowaniu rozpoznawczym". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z treści skargi kasacyjnej, a zwłaszcza ze sposobu sformułowania jej podstaw wynika, że została ona oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd, który wydał zaskarżony wyrok, prawa procesowego /art. 174 pkt 2 ppsa/, to jest art. 141 ( 1 ppsa. Przepis ten określa wymagania dla uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, do których należy zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej natomiast nie wynika, że pomimo wskazania jako podstawy zaskarżenia art. 141 ( 1 ppsa, strona kwestionuje prawidłowość zastosowania tego przepisu. Faktycznie wywody skargi kasacyjnej sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w kwestii istoty postępowania egzekucyjnego, jego charakteru i trybu postępowania kontrolowanego przez Sąd. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odpowiada zatem w ogóle podniesionemu w niej zarzutowi, podczas gdy z art. 176 ppsa wynika wyraźnie, iż skarga kasacyjna powinna zawierać nie jakiekolwiek uzasadnienie stanowiska strony, lecz uzasadnienie jej podstaw, a więc podniesionych zarzutów naruszenia przez sąd administracyjny prawa procesowego względnie prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia także wymogu art. 174 pkt 2 ppsa wywiedzenia przez stronę, iż zarzucone naruszenie prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 ppsa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko z tej przyczyny, iż skarga kasacyjna nie została sporządzona w sposób odpowiadający powyższym wymogom przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega ona oddaleniu bez dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, czy zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Godzi się jednak zauważyć, że profesjonalista, jakim jest w rozumieniu art. 175 ( 1 ppsa radca prawny, sporządzając skargę kasacyjną i podnosząc w niej wyłącznie zarzut naruszenia art. 141 ( 4 ppsa, jak to słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dostrzega zasadniczych różnic pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie administracyjnej, którą kończy wydanie decyzji administracyjnej a postępowaniem egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna, której wykonaniem w drodze zastosowania egzekucji administracyjnej, zajmował się właściwy organ administracji publicznej. Jakiekolwiek pisma wnoszone przez zobowiązanego decyzją po jej wydaniu a przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego po sprawdzeniu że decyzja nie została wykonana dobrowolnie, które to wszczęcie postępowania następuje przez organ z urzędu a nie na wniosek, nie mogą być traktowane, jak to uznaje wnoszący skargę kasacyjną, za wnioski w toczącym się postępowaniu. W szczególności takim "wnioskiem w postępowaniu" nie jest powiadomienie organu o tym, że strona jest przekonania, iż w jej "rozumieniu" obowiązek został wykonany. Taki "wniosek" stanowi pozaprocesową czynność podmiotu zobowiązanego, która po weryfikacji jej treści /w rozpoznanej sprawie ustaleniu że błędne jest mniemanie strony, iż te roboty, które wykonała, mogą być potraktowane jako wykonanie nałożonego na nią decyzją obowiązku rozbiórki/, nie daje podstawy do tego, aby organ prowadzący egzekucję administracyjną odstąpił od jej wszczęcia, a wszczęte postępowanie egzekucyjne umorzył. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.