II SA/Kr 1310/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § l pkt l k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji S. K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] 2004 r. nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,4327 ha, obj. Kw [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] na rzecz K. K., M. M., W. J., B. B. i A. K. Wojewoda M. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda M. w pierwszej kolejności streścił uzasadnienie decyzji I instancji. Starosta K. (wyznaczony do rozpatrzenia tej sprawy postanowieniem Wojewody M. nr [...] z dnia [...] 2004 r.) ustalił, że decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1987 r. nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa zostały wywłaszczone działki nr [...] o pow. 0,5687 ha i nr [...] o pow. 0,0133 ha. w obr. [...] - jako niezbędne pod budowę szkoły i przedszkola dla os. C. Podstawą wywłaszczenia była decyzja z dnia [...] 1987 r. znak: [...] zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji. W dacie wywłaszczenia wymieniona nieruchomość stanowiła współwłasność K. K., E. W. i A. K. - po 1/4 części oraz M. M., B. B. i W. J.- po 1/12 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] 1996 r. Sygn. [...] spadek po E. W. nabyła córka K. K., w całości. Po dacie wywłaszczenia działka nr 157/1 o pow. 0,5687 ha planem podziału nr 5082/87 uległa podziałowi na działki: nr 157/3 o pow. 0,4327 ha i nr 157/4 o pow. 0,1360 ha. [...] 2001 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami działek: nr 157/2, nr 157/3 i nr 157/4. W trakcie oględzin ustalono, że działka nr 157/3 w całości znajduje się za ogrodzeniem stalowym na podmurówce betonowej i stanowi część murawy tj. boiska szkolnego i rozbiegu do skoczni w dal. Po zapoznaniu się z sytuacją w terenie pełnomocnik wnioskodawców cofnął wniosek o zwrot działki nr 157/3. Ostateczną decyzją z [...] 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o zwrocie działek nr 157/2 i nr 157/4, natomiast w stosunku do działki nr 157/3 postępowanie zostało umorzone. Pismem z [...] 2003 r. K. K., M. M., W. J., B. B. i A. K. wystąpili z ponownym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej działki nr 157/3 . Podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są przepisy art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tych przepisów aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, muszą zaistnieć łącznie następujące przesłanki a) wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, b) wniosek o zwrot musi dotyczyć nieruchomości wywłaszczonej albo nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, c) zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zdefiniowana w art. 137 wymienionej ustawy. Dokonane w sprawie ustalenia w ocenie Starosty dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zostały spełnione. Dla ustalenia istnienia trzeciej przesłanki, należało w pierwszej kolejności odnieść się do celu wywłaszczenia, który określony został w decyzji z dnia [...] 1987 r. jako budowa szkoły i przedszkola dla osiedla [...]. Według planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 1987 r. znak: [...] w ramach powyższej inwestycji na działce nr 157/3 i działkach sąsiednich miały być urządzone tereny sportu i rekreacji. W dalszej części uzasadnienia Starosta powołał się na następujące dokumenty: – decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1988 r. znak:[...], którą udzielono Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę szkoły i przedszkola dla osiedla [...] na terenie zatwierdzonym planem realizacyjnym, z wyłączeniem działki nr 246/1, – decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]1990 r. Nr [...], którą orzeczono o przekazaniu w zarząd, odpłatnie, na czas nieokreślony, na rzecz Kuratorium Oświaty i Wychowania w K. ul. nieruchomości państwowej składającej się między innymi z działki nr 157/3 na cele budowy szkoły podstawowej i przedszkola, – decyzję Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1990 r. Nr [...] znak: [...], stanowiącą aneks do powołanej wyżej decyzji z dnia [...] 1988 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z dokumentów przekazanych organowi I instancji przez Związkową Spółdzielnię Mieszkaniową oraz w dniu [...] 2004 r. przez Zespół Ekonomiki Oświaty [...] (uwierzytelnione i nie uwierzytelnione kserokopie) wynika, iż w okresie od grudnia 1988 r. wykonywane były prace polegające na przygotowaniu placu budowy inwestycji "Szkoła i Przedszkole dla osiedla [...]", w tym między innymi geodezyjne wytyczenie granic terenu, wykonanie prowizorycznej drogi dojazdowej, odwodnienie i uzbrojenie terenu, usunięcie drzew i krzewów. W kolejnych latach od 1993 -1997 sporządzane były zakresy rzeczowo - finansowe do wykonania w ramach przyznanych środków finansowych dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Dnia [...] 1997 r. sporządzony został protokół odbioru robót zewnętrznych: boiska, bieżnie, skocznie, rzutnia, droga, parkingi, chodniki, zieleń, małą architektura, oświetlenie zewnętrzne i ogrodzenie, wykonanych na obiekcie. W związku z zakończeniem budowy szkoły wraz z infrastrukturą Urząd Miasta K. Wydział Nadzoru Budowlanego i Wydział Architektury zawiadomieniami nr [...] z dnia [...] 1998 r. oraz nr [...] z dnia [...] 1999r. poinformowały, iż nie zgłaszają sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu obejmującego także segment sportowy. Skoro zatem, zdaniem Starosty K., na działce nr 157/3 został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to nie można uznać tej działki za zbędną w rozumieniu przepisu art. 137 ust. l i orzec o jej zwrocie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. K. podnosząc, iż organ I instancji nie ustalił dnia, w którym decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1987 r. nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej działki stała się ostateczna, co uniemożliwia ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem odwołującej decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna w dniu [...] 1987 r. Ponadto w ocenie skarżącej Starosta K. błędnie ustalił termin realizacji celu wywłaszczenia. Miarodajnymi dla ustalenia terminu realizacji celu wywłaszczenia są, załączone do akt sprawy zawiadomienia Urzędu Miasta K. - Wydział Architektury z dnia [...] 1998 r. i [...] 1999 r. o braku sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu. K. K. podniosła także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia, jakie konkretnie dokumenty dokumentują przebieg budowy. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda M. powołał się na art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (stanowiącej wówczas część działki nr 157/1) został określony decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] 1987 r. znak: [...]. Celem tym była realizacja szkoły i przedszkola dla os. [...] w K. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, iż na przedmiotowej działce w ramach tak określonego celu planowane były do realizacji górka saneczkowa oraz część boiska do gier sportowych. W stosunku do działki nr 157/1 decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna w [...] 1987 r. Wynika to z zaświadczenia Starosty Krakowskiego z dnia [...] 2005 r., które Wojewoda M. uzyskał w trakcie prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Od tej daty należy obliczać terminy określone w art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda M. powołał się na znajdujące się w aktach dokumenty opisujące przebieg budowy szkoły. Oceniając, czy na przedmiotowej działce doszło do realizacji celu wywłaszczenia, czy też jest ona zbędna na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 wymienionej wcześniej ustawy Wojewoda stwierdził, że dla oceny zaistnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie wystarczające jest ustalenie, czy, a jeśli tak, to kiedy nastąpiło faktyczne zrealizowanie celu wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie owo faktyczne zrealizowanie celu wywłaszczenia polegało na urządzeniu obiektów sportowych na terenie szkoły w stopniu umożliwiającym ich odbiór przez inwestora - Zespół Ekonomiki Oświaty [...] w K. Za datę realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda uznał dzień [...] 1997 r., gdyż tego dnia został sporządzony protokół odbioru robót zewnętrznych (boiska, bieżnie, skocznie, rzutnia, droga, parkingi, chodniki, zieleń, mała architektura, oświetlenie zewnętrzne i ogrodzenie) wykonanych na omawianym obiekcie. Z przedstawionych wyżej powodów organ odwoławczy nie mógł uwzględnić zarzutu, iż organ I instancji przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił treści zawiadomień Urzędu Miasta K. z dnia [...] 1998 r. i z dnia [...]1999 r. o braku sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania Szkoły Podstawowej nr [...]. Dokumenty te świadczą o tym, iż pod względem formalnym istnieje możliwość użytkowania obiektu. W trakcie rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] 2001 r. ustalono, iż działka nr 157/3 w całości znajduje się za grodzeniem stalowym na podmurówce betonowej i stanowi część murawy i boiska szkolnego, rozbiegu do skoczni w dal, na przedmiotowej działce przy ogrodzeniu od strony zachodniej i wschodniej znajdują się latarnie na słupach stalowych. W związku z powyższym uznać należy, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inwestycje, które można uznać za mieszczące się w ramach celu wywłaszczenia, określonego w decyzji o wywłaszczeniu jako "realizacja szkoły i przedszkola dla os. [...]". Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Dlatego też posadowienie na działce nr 157/3 rozbiegu do skoczni w dal w miejsce górki saneczkowej stanowi jedynie modyfikację założeń planu realizacyjnego inwestycji i jako takie, nie powoduje zmiany celu, dla którego wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją Starosty K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa polegające na oparciu rozstrzygnięcia na kserokopii dokumentów, gdy tymczasem kserokopia nie posiada waloru dokumentu, poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie protokołu, którego autentyczność budzi zasadnicze wątpliwości oraz naruszeniu dyspozycji art. 137 ust l ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe określenie terminu końcowego realizacji inwestycji W uzasadnieniu skargi K. K. wskazała, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o "uwierzytelnione i nieuwierzytelnione" kopie dokumentów. W ocenie skarżącej powoduje to wadliwość decyzji, bowiem nie mają waloru dokumentu i nie mogą korzystać z przymiotu wiarygodności fotokopie dokumentów. Ponadto organ nie wskazał, które konkretnie dokumenty nie są uwierzytelnione. Skarżąca zakwestionowała też wiarygodność protokołu odbioru robót zewnętrznych, w oparciu o który organ poczynił kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne. Na dokumencie tym widnieje data [...] 1997 r., jednakże początkowa cyfra "2" jest wpisana niewyraźnie, zupełnie innym charakterem pisma niż pozostała część daty. Ponadto w części drugiej protokołu określono datę, od której trwa okres rękojmi za wady na dzień [...] 1997 r. Potwierdzałoby to - zważywszy na uregulowanie kodeksu cywilnego dotyczące rozpoczęcia biegu terminu rękojmi - iż faktyczną datą odbioru robót zewnętrznych jest dzień [...] , a nie [...] 1997 r. Mimo istniejących wątpliwości organy obu instancji przyjęły, iż datą sporządzenia protokołu odbioru jest dzień [...] 1997 r. i nie odniosły się do omawianej kwestii. W ocenie skarżącej w decyzji przyjęto błędną datę realizacji celu wywłaszczenia. Jej zdaniem nie jest to dzień sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót zewnętrznych, lecz moment bezskutecznego upływu terminu, w którym Urząd Miasta K. mógł wnieść sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania obiektu. O realizacji celu wywłaszczenia można mówić dopiero od momentu, w którym budowa została w świetle prawa zakończona, a wybudowane obiekty oddane do użytkowania. Ponieważ realizacja celu nastąpiła po upływie dziesięcioletniego terminu przewidzianego ustawą - zgłoszenie nastąpiło [...] 1998 r. - uznać należy, iż spełniona została przesłanka zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kserokopie, na podstawie których ustalono stan faktyczny, zostały uwierzytelnione przez organ I instancji. Organy administracji nie mogą badać wiarygodności protokołu z [...] 1997 r., bowiem należy to do właściwości prokuratury i odbywa się w postępowaniu karnym. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości, wskazaną w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zdefiniowaną w art. 137 tejże ustawy jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie cel ten został określony jako "budowa szkoły i przedszkola dla Os.[...]". W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Organy obu instancji skoncentrowały się na badaniu przebiegu inwestycji, natomiast bardzo powierzchownie potraktowano obecny stan nieruchomości. Z protokołu oględzin z dnia [...] 2001 r. przeprowadzonych w sprawie [...] wynika, że "działka 157/3 w całości znajduje się za ogrodzeniem stalowym na podmurówce betonowej i stanowi część murawy tj. boiska szkolnego, rozbiegu do skoczni w dal na przedmiotowej działce przy ogrodzeniu od strony zachodniej i wschodniej znajdują się latarnie na słupach stalowych". W niniejszym postępowaniu oględziny nie zostało przeprowadzone ponownie. Ograniczono się jedynie do sporządzenia notatki służbowej, z której wynika, że [...] 2003 r. W. M. przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, w trakcie których stwierdzono, że stan działki stwierdzony podczas rozprawy połączonej z oględzinami działki w dniu [...] 2001 r. nie zmienił się - na terenie działki znajduje się boisko szkolne, a całość znajduje się w obrębie stalowego ogrodzenia szkoły. Nie można w tym wypadku mówić o ponownych oględzinach, bowiem przeprowadzenie tego dowodu wymaga zawiadomienia stron postępowania oraz sporządzenia protokołu, a nie notatki urzędowej. Notatka ta budzi zresztą poważne zastrzeżenia. Nie wiadomo kim jest W. M. ani czy wiedział on gdzie przebiegały granice działki 157/3. W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia nie są wystarczające by ocenić, czy rzeczywiście wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Sam fakt ogrodzenia nieruchomości i włączenia go do terenu szkoły nie świadczy jeszcze o jego niezbędności. Zlokalizowanie na nieruchomości boiska szkolnego oraz skoczni w dal należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, jednakże szczegółowego ustalenia wymaga, czy boisko i skocznia pokrywają cały teren działki 157/3, czy też jedynie jego część. W tym drugim przypadku należy ustalić jaki jest sposób korzystania z pozostałej części nieruchomości, a następnie ocenić, czy ten sposób korzystania oznacza niezbędność nieruchomości dla działania szkoły. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę Sąd ocenił, że organu obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.