V SA/Wa 485/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak Asesor WSA - Danuta Dopierała Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję M. S. w piśmie z dnia 13 października 2004 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, powstałych w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Prośbę motywowała ciężką sytuacją rodzinną i finansową. Podała, iż oboje z mężem są osobami starszymi, schorowanymi, opiekują się niepełnosprawnym synem, utrzymują się z renty w kwocie 326 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności za okres 01/1999 - 06/2001 z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - w łącznej kwocie 1 671,39 zł, ubezpieczenie zdrowotne - w łącznej kwocie 1 549,84 zł, Fundusz Pracy - w łącznej kwocie 178,46 zł. stwierdzając, że brak jest podstaw do umorzenia należności powstałych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez wnioskodawczynię. Zdaniem Zakładu zaległości mogą być umarzane w przypadku całkowitej ich nieściągalności co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Pouczono także, iż na decyzję przysługuję wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS. M. S. w piśmie z dnia 02 lutego 2005r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jak podała nie ma możliwości spłaty zadłużenia . Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Prezes ZUS postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż nie znaleziono przesłanek, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Podkreślił, iż Zakładowi przysługuje uprawnienie do ściągania należności w terminie 10 lat od dnia ich wymagalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. podtrzymała argumenty przytoczone we wcześniejszych pismach . W odpowiedzi na skargę wniesiono o uznanie skargi za całkowicie bezzasadną. Powołano podstawy prawne do umorzenia zaległości wobec ZUS i stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości umorzenia zaległości ani ze względu na całkowitą nieściągalność należności, ani ze względu na ważny interes zobowiązanej. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 1034/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek jest Ministra Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] listopada 2005 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - dalej powoływana jako u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i kosztów upomnienia za okres 01/1999 - 06/2001, tj. składek na: ubezpieczenie społeczne - w łącznej kwocie 2 751,92 zł, ubezpieczenie zdrowotne - w łącznej kwocie 1 738,90 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - w łącznej kwocie 178,46 zł. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni osiąga dochód ze świadczenia emerytalnego, a zatem jest możliwość dochodzenia należności przez co warunek całkowitej nieściągalności, jako przesłanki do umorzenia należności, nie został spełniony. Prezes Zakładu powołując się również na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdził, że sytuacja materialna i rodzinna Pani M. S. nie spełnia warunków określonych w powyższym rozporządzeniu, a opłacenie należności z tytułu składek nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla wnioskodawczyni. Wskazał ponadto na 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS, co daje możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, a zatem stwierdzenie umorzenia przez ZUS w obecnym stanie faktycznym i prawnym byłoby przedwczesne. W skardze z dnia 8 lutego 2006 r. na powyższą decyzję M. S. nie zgodziła się z argumentacją Prezesa Zakładu i wskazała, że jest osobą przewlekle chorą, a jej dochody z emerytury nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 950/06 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż organ odwoławczy dokonał zaskarżoną decyzją zmian w wysokości należności określonych w decyzji organu pierwszej instancji oraz określił należność na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która nie została wskazana przez organ pierwszej instancji, jako ciążące na skarżącej zobowiązanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że Prezes Zakładu naruszył zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd stwierdził, iż w związku z powyższym rozstrzygnięciem odstąpił od badania zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Prezes Zakładu rozpoznając ponownie wniosek M. S. z dnia 2 lutego 2005r. o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wydał w dniu [...] października 2006r. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek -w kwotach wskazanych w decyzji organu I instancji - za okres 01/1999 - 06/2001 w części finansowanej przez płatnika oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za powyższy okres w części finansowanej przez ubezpieczonych. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., a także rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zauważył, że po ponownej ocenie materiału dowodowego sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawczyni nie spełnia warunków do umorzenia należności. Podkreślił, iż w świetle złożonego przez nią oświadczenia z dnia 25 września 2006 r., iż nie mieszka z mężem i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa, należy przyjąć że nie ponosi ona również żadnych wydatków związanych z leczeniem męża. Ponadto Prezes Zakładu stwierdził, iż z uwagi na fakt, że świadczenia przyznane na niepełnosprawnego syna P. pobiera mąż wnioskodawczyni to zabezpieczone jest jego leczenie i rehabilitacja. A zatem opłacenie należności z tytułu zaległych składek nie spowodowałoby zbyt ciężkich skutków dla wnioskodawczyni. M. S. pismem z dnia 20 listopada 2006r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu podnosząc, iż nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia z otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Odpowiadając na skargę, Prezes Zakładu wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną. Powołano podstawy prawne do umorzenia zaległości wobec ZUS i stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości umorzenia zaległości ani ze względu na całkowitą nieściągalność należności, gdyż skarżąca pobiera emeryturę w kwocie 901,40 zł brutto miesięcznie, ani ze względu na ważny interes zobowiązanej. Prezes Zakładu podniósł również, iż z treści art. 28 u.s.u.s. wynika, że umorzenie zaległych składek zależy od swobodnego uznania Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 145 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia skarżącej ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że winna ona zostać uchylona. Jak wynika z akt sprawy M. S. złożyła wniosek o umorzenie całości zadłużenia posiadanego wobec ZUS. Jak wynika z decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznający sprawę jako organ I instancji, rozpoznana została tylko część wniosku. Nie rozpoznano wniosku w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek. Orzeczenie w przedmiocie tych należności wydane zostało dopiero przez organ II instancji, co stanowi naruszenie przepisu art. 15 KPA. Dodatkowo, orzeczenie w tym zakresie nie jest prawidłowe. W ocenie Sądu, przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie można uznać, że jest to wniosek bezprzedmiotowy, wniosek ten winien zostać rozpoznany merytorycznie i oddalony na podstawie art. 30 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Ponieważ sprawa w tym zakresie nie została rozpoznana przez organ I instancji, organ II instancji winien całą decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138§2 KPA. Sąd stwierdził również inne uchybienia zaskarżonej decyzji, które zostaną niżej omówione wraz ze wskazaniami co do dalszego postępowania przez organy orzekające. Ponieważ przy ocenie możliwości umorzenia należności z tytułu składek, są brane pod uwagę różne przesłanki, w zależności od tego czy składki są opłacane przez ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, przez płatnika za innych ubezpieczonych lub są finansowane są przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek , w decyzji wydawanej w sprawie umorzenia należności ( w tym decyzji odmawiającej umorzenia) winno znaleźć się określenie wysokości należności z tytułu każdego rodzaju składek będących przedmiotem oceny, z podziałem, nie tylko na składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz należne od nich odsetki i koszty upomnienia, ale również rozróżnienie które ze składek są składkami opłacanymi przez ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem (tu przez M. S. za siebie z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej), które przez płatnika za ubezpieczonych nie będących płatnikami oraz które składki finansowane są przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. W zaskarżonej decyzji nie wskazano odrębnie wysokości należności dotyczących składek, które wnioskodawczyni obowiązana był płacić za siebie z tytułu prowadzonej działalności, a które za zatrudnianych pracowników. Rozróżnienie takie winno się znaleźć w decyzji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Rozróżnienie to jest istotne w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ do umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych, będących równocześnie ich płatnikami , obok przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust.2 i 3 ustawy stosuje się dodatkowo przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3a ustawy i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.03.141.1365), zwanym dalej "rozporządzeniem". Sąd stwierdził również naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 i 77§1 KPA. Zgodnie z przywołanymi przepisami organ administracji publicznej jest zobowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ orzekający rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie wynika również jaki materiał dowodowy był podstawą orzekania ( co stanowi naruszenie art. 107§1 i 3 KPA). Przede wszystkim oceniając sytuację materialną dłużniczki organ odniósł się tylko do faktu, że nie mieszka ona z mężem, nie ponosi więc kosztów jego leczenia oraz, że świadczenie, które przyznano jej niepełnosprawnemu synowi zabezpiecza jego koszt leczenia i rehabilitacji. Oceniając sytuację osobistą zobowiązanej, co ma w sprawie decydujące znaczenie, organ ograniczył się do stwierdzenia, że Sąd Okręgowy przyznał jej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, co w znacznym stopniu podwyższyło kwotę otrzymywanego przez dłużniczkę świadczenia " i pozwoliło [..] w większym stopniu pokrywać koszty związane z przewlekłą chorobą". Samo powyższe sformułowanie wskazuje, że dłużniczka jest przewlekle chora i nie jest w stanie pokrywać całości kosztów związanych z chorobą ( jeżeli może je pokrywać tylko " w większym stopniu"). Ustalenie wysokości dochodów i wydatków dłużniczki , w szczególności w świetle jej wieku oraz długotrwałej choroby powodującej całkowitą niezdolność do pracy ma w sprawie podstawowe znaczenie. Są to okoliczności, które powinny być wyjaśnione i rozważone w niniejszej sprawie, przy ocenie czy nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności w świetle art. 28 ust 3 a ustawy i §3 rozporządzenia, który stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego .W tym miejscu należy wyjaśnić, że katalog przyczyn umorzenia wymienionych w §3 rozporządzenia zawiera jedynie przykładowe wyliczenie tych przyczyn, o czym świadczy sformułowanie " w szczególności". Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i braku majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2 i 3, a także ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.