I SA/Wa 754/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 754/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w sprawie umorzenia wznowionego, na wniosek M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] – w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w W., wykazanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: W dniu [...] maja 1992 r. Wojewoda [...] orzekł o komunalizacji mienia obejmującego m. in. w/w nieruchomość, stanowiącą – w dacie 27 maja 1990 r. – działkę oznaczoną nr [...]. W dniu 16 czerwca 1998 r. wpłynęło do organu podanie z dnia 18 maja 1998 r. Spółki M. spółka z o.o. o wznowienie w/w postępowania komunalizacyjnego, jako dalszego następcy prawnego, istniejącego w dacie komunalizacji, Przedsiębiorstwa [...] w K. Pierwotnie, po uprzednim wznowieniu - objętego w/w wnioskiem postępowania - decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie uchylenia wymienionej na wstępie decyzji komunalizacyjnej i jednocześnie stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją zaś z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy orzeczenie I instancji. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1766/00 stwierdzono nieważność obu w/w decyzji podnosząc, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku w szczególności podniesiono, że - zgodnie z przepisem art. 148 k.p.a. - wniosek o wznowienie postępowania winien być złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia a w przypadku żądania wznowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W związku z powyższym organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy żądanie wznowienia postępowania zostało złożone w przewidzianym ustawa terminie, gdyż nie zachowanie jego powoduje ten skutek, iż organ musi wydać decyzję odmawiającą z tej przyczyny wznowienia postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organy nie dokonały oceny, czy w/w termin został dochowany a postępowanie wznowiono, Sąd wskazał na wadliwość takiego postępowania. Jednocześnie zwrócono uwagę, że Spółka powzięła wiadomość o komunalizacji spornej nieruchomości w dniu 22 kwietnia 1998 r. a wniosek o wznowienie wniesiono dopiero w dacie 16 czerwca 1998 r., co wskazywałoby na uchybienie terminowi przewidzianemu do jego wniesienia. Ponadto Sąd wytknął organom, iż zbadały wniosek tylko pod kątem przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy winny przeprowadzić postępowanie co do wszystkich przyczyn wznowienia. Wskazano także, że w sytuacji, gdy brak było rzetelnego dowodu, w jakiej dacie decyzja komunalizacyjna została doręczona Gminie W., należało przyjąć za taką datę dzień wniesienia wniosku przez Gminę o wpis prawa do księgi wieczystej tj. dzień 18 sierpnia 1992 r., W tej dacie, co najmniej bowiem Gmina była już z całą pewnością w posiadaniu decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w przedmiocie wznowienia przedmiotowego postępowania komunalizacyjnego zauważając, że wniosek o jego wszczęcie został złożony po upływnie terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt I SA 83/03 wspomniana decyzja Komisji została uchylona z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. W wyroku Sąd stwierdził, że organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i wskazał przy tym na sprzeczności zawarte w uzasadnieniu decyzji Komisji wytykając przykładowo organowi, że z jednej strony - organ odwoławczy stwierdzał, iż Wojewoda nie przeprowadził w pełni postępowania wyjaśniającego, co do określonych przyczyn wznowienia i to pomimo wskazań w tej materii a drugiej zaś - zamiast orzec w takim przypadku o uchyleniu decyzji, utrzymywał ją w mocy. Sąd podniósł także, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie przedstawiła jakiejkolwiek oceny argumentów podniesionych w odwołaniu, w szczególności odnoszących się do charakteru skomunalizowanego gruntu i wynikającej z tego konieczności określenia osoby, która powinna być stroną postępowania komunalizacyjnego, choć taki obowiązek ciążył na organie ciążył. Rozpatrując po raz kolejny odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji przyjmując - raz, że odwołanie to zostało złożone przez spółkę M. a innym razem, że odwołanie to wniosła spółka M. spółka z o.o. reprezentującą Agencję [...] Oddział Terenowy w W. Organ wskazał przy tym na pismo M. w K. z dnia 23 czerwca 1998 r. oraz pełnomocnictwo Agencji [...] z 5 czerwca 1998 r. Jeszcze natomiast w innym przypadku Komisja stwierdziła, iż odwołującą się w tej sprawie była Agencja [...]. Odnosząc się do treści odwołania Komisja wskazała, że odwołujący zarzucił w nim naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego i formalnego, a w szczególności art. 145 §1 w związku z art. 146 §1 k.p.a. a także naruszenie art. 28 oraz art. 55 i 155 k.p.a., jak również art. 5 ust. l cyt. ustawy Przepisy wprowadzające (...) oraz art. l i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa w związku z art. 46 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Organ podniósł, że znaczna część tych zarzutów nie dotyczyła decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie wznowieniowe a odnosiła się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r. odmawiającej uchylenia decyzji komunalizacyjnej. Odwołujący twierdził bowiem, iż sporna nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne - w rozumieniu art. 553 k.c. - i pozostawała we władaniu państwowej osoby prawnej, zaś cały proces komunalizacji rażąco naruszał przepisy zarówno cytowanej ustawy komunalizacyjnej, jak też ustaw o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa. Odwołujący zarzucał też, że bezpodstawnie organ I instancji nie dopuścił do udziału w sprawie Agencji [...], która z dniem 1stycznia 1992 r. przejęła mienie Skarbu Państwa po zlikwidowanym Przedsiębiorstwie [...] w K., co przesądziło, że cały proces komunalizacyjny mienia opisanego w decyzji komunalizacyjnej przebiegał z naruszeniem prawa, bo Agencja [...] nie mogła wykazać swego tytułu prawnego do nieruchomości. Odwołujący zarzucał ponadto, że organ I instancji nie zajął się wnioskiem złożonym zarówno przez spółkę M., jak też przez Gminę W. o uchylenie decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 132 §2 k.p.a. Rozpatrując zatem sprawę Komisja stwierdziła, że - z uwagi na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. - decyzja odmawiająca uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. jako nieważna nie istnieje. Z przepisów zaś regulujących postępowanie wznowieniowe (art. 145 §1 oraz art. art. 147 i 148 k.p.a.) wynika, że postępowanie zakończone może zostać wznowione, o ile wystąpiły przesłanki prawne wznowienia oraz dotrzymany został termin do wniesienia podania o wznowienie. Podanie takie powinno być złożone do organu administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Organ podkreślił także, iż w tym przypadku organ administracyjny właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania obowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy żądanie wznowienia postępowania zostało złożone w terminie przewidzianym ustawą. Powołując się na treść wyroków zapadłych w przedmiotowej sprawie, organ stwierdził, że pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że wniosek został sporządzony w maju 1998 r., ale z uwagi na równoległe działanie o zmianę decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 155 k.p.a., został on złożony dopiero w czerwcu 1998 r., choć przeprowadzone postępowanie wykazało, że o decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca dowiedział się w dniu 22 kwietnia 1998 r., w którym otrzymał od Urzędu Gminy w W. kserokopię decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. W tych warunkach Komisja podzieliła stanowisko Wojewody, że wniosek o wznowienie postępowania komunalizacyjnego został złożony po upływie terminu przewidzianego na jego złożenie. Skoro jednak, pomimo wszystko, organ właściwy do wznowienia postępowania wydał postanowienie o wznowieniu postępowania (a w całym toku postępowania podmiot występujący z odnośnym wnioskiem nie składał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku) to z uwagi, że jego dalsze prowadzenie było bezprzedmiotowe, winno ono zostać umorzone na podstawie przepisu art. 105 k.p.a., bez przeprowadzania postępowania w trybie art. 149 k.p.a.. Z tego powodu za bezprzedmiotowe w tej sytuacji organ uznał ustosunkowywanie się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem kolejnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Spółka M. spółka z o.o. w K. Skarżąca w skardze zarzuciła organowi naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146, art. 28, 148 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. a także art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z art. 46 i następne, ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 55 k.c. Wnosząc o uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji, w szczególności skarżąca akcentowała, że organ nie dopuścił do rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z pojęciem strony i zachowania terminów do wznowienia postępowania administracyjnego, zwłaszcza co do udziału w tym postępowaniu Agencji [...], która o decyzji komunalizacyjnej dowiedziała się w dniu 5 czerwca 1998 r. Zdaniem skarżącej okoliczność ta oznaczała, że do dnia wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania przez skarżącą, nie upłynął od tej daty okres jednego miesiąca. Podkreślano także, że skomunalizowana działka miała charakter rolny. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ale nadal należało uznać, że nie została przez organ rzetelnie wyjaśniona. Wprawdzie trzeba oczywiście zgodzić się z poglądem, że w przypadku wznowienia postępowania na wniosek strony, która nie dochowała terminu przewidzianego przepisem art. 148 k.p.a., wznowione postępowanie winno zostać umorzone – jako bezprzedmiotowe, ale z powodu – nie wykonania wszystkich zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 26 października 2004 r. ( do czego organ był zobowiązany ) a odnoszących się zwłaszcza do cyt. "(... ) konieczności określenia osoby, która powinna być stroną postępowania komunalizacyjnego (...)", trudno jest na tym etapie sprawy stwierdzić, czy pogląd prawny, jaki wyraziła w tej sprawie w zaskarżonej decyzji Komisja, był prawidłowy. Rozpoznając pierwotnie sprawę organy obu instancji przyjmowały, że podmiotem wnioskującym o wznowienie postępowania komunalizacyjnego była spółka M. Spółka z o.o. w K. Do niej zostały zaadresowane decyzje z 2000 r., które były następnie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika również z treści wyroku tegoż Sądu, oceny i poglądy w nim zawarte odnosiły się też tylko do takiego podmiotu jakim była w/w Spółka. Następnie została wydana decyzja przez Wojewodę [...] z dnia [...] lipca 2002 r. i decyzja Komisji z dnia [...] listopada 2002 r., które to orzeczenia zostały skierowane również tylko do: w/w Spółki, Gminy W. i Starosty Powiatu O. – jako reprezentanta Skarbu Państwa. Także obecnie zaskarżona decyzja Komisji skierowana została do wspomnianych wyżej podmiotów. Podkreślić wypada, że w żadnym z wydanych dotychczas rozstrzygnięciu nie zaznaczono, by którakolwiek z decyzji była adresowana jeszcze do innej instytucji, którą skarżąca Spółka jedynie reprezentuje. Z uzasadnienia natomiast zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że Komisja: raz traktowała za wnioskodawcę i odwołującego się spółkę M. Spółka z o.o. w K., innym razem przyjmowała, że Spółka ta jedynie reprezentowała w niniejszej sprawie Agencję [...] Oddział Terenowy w W., o czym miała świadczyć treść pisma M. w K. z dnia 23 czerwca 1998 r. oraz pełnomocnictwo Agencji [...] Oddział Terenowy w W. z dnia 5 czerwca 1998 r. a jeszcze innym razem organ określił podmiot odwołujący się jako Agencję [...]. W tych warunkach zatem Sąd orzekający obecnie nie może dokonać oceny legalności decyzji, wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego z uwagi na niedochowanie przez wnioskodawcę terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Nie jest bowiem kwestią jednoznacznie rozstrzygniętą, kto w tym postępowaniu był wnioskodawcą. Podkreślić też trzeba, że odnoszenie się przez Sąd – na tym etapie sprawy do argumentów merytorycznych, zgłoszonych pod adresem decyzji komunalizacyjnej jest o tyle zbędne, że tak naprawdę aktualnie nie jest wiadome kto te argumenty zgłasza. Rozważanie ich zasadności zatem przed wyjaśnieniem podstawowych spraw proceduralnych, warunkujących rozpoznanie sprawy pod kątem merytorycznym, do których należy prawidłowe określenie strony postępowania, sprowadzałoby to postępowanie do rozważań Sądu o charakterze czysto teoretycznym i hipotetycznym. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Komisja winna przede wszystkim jednoznacznie ustalić: jaki podmiot był w tej sprawie wnioskodawcą i odwołującym się a następnie orzec, stosownie do dokonanych ustaleń. Wyjaśniając tę kwestię organ powinien zwrócić w szczególności uwagę na następujące okoliczności. Zarówno wniosek o wznowienie postępowania jak i odwołanie wniosła skarżąca spółka z tym, że we wniosku podano, że Spółka ta działa w imieniu i na rzecz Agencji [...] Oddział Terenowy w W. W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 29 sierpnia 2002 r. odwołująca natomiast, w nie bardzo zrozumiały sposób, podkreślała zasadność cyt "wniosku w sprawie dopuszczenia A. do udziału w postępowaniu wznowionym na skutek wniosku A." ( k. 2 pisma). Jak wspomniano sformułowanie to, o tyle nie jest jasne, że albo A. była wnioskodawcą ( zatem zbędne jest orzekanie o jej dopiero dopuszczeniu do udziału w sprawie ), albo należało jednak rozstrzygnąć o dopuszczeniu do udziału w sprawie takiego podmiotu jak A., ale w takim przypadku nie byłby on wnioskodawcą, który ( z punktu widzenia formalnego ) stroną staje się z chwila wniesienia wniosku. Ponadto na uwagę zasługuje także fakt, iż do wniosku, w niepoświadczonej kserokopii, zostało dołączone pełnomocnictwo procesowe nr [...] z dnia 5 czerwca 1998 r., udzielone w sprawie dotyczącej uchylenia komunalizacji przedmiotowej nieruchomości a wystawione przez Dyrektora Agencji [...] Oddział Terenowy w W. do reprezentowania w/w komórki organizacyjnej Agencji [...] jaką jest Oddział Terenowy w W. Pełnomocnictwo to zostało przy tym udzielone dla osób J. K. – Prezesa Zarządu – Dyrektora Spółki M. Spółka z o.o. w K. i B. M. – radcy prawnego. Podkreślenia też wymaga, że w/w pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem subsydiarnym, odwołującym się w swej treści do pełnomocnictwa Prezesa Agencji [...] z dnia 15 maja 1992 r. nr [...], rozszerzonego pełnomocnictwem z dnia 7 stycznia 1993 r. nr [...], których to pełnomocnictw w aktach sprawy brak. Brak jest także wyżej wspomnianego pisma M. w K. z dnia 23 czerwca 1998 r., o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ( strona 4 decyzji). Wskazać też trzeba, że dodatkowo jeszcze bardzie czyni tę całą kwestię niezrozumiałą okoliczność, iż w/w pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 1998 r., co wynika z jego treści, zostało udzielone na podstawie przepisu art. 133 § 1 k.p.c., który to przepis reguluje w procedurze cywilnej zasady doręczania korespondencji osobie fizycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komisja zatem winna dokonać analizy powyższy faktów i ustalić jednoznacznie jaki podmiot w tej sprawie złożył wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego i działał jako strona. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art.7, 28, 29, 33 § 1, 77, 80 k.p.a. i z tego powodu – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.