II GSK 156/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 973/06 w sprawie ze skargi A. P. Firma Handlowo-Usługowa "A." w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. kwotę 1060 (tysiąc sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 973/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku rozpoznania skargi A. P. Firma Handlowo-Usługowa A. w K. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Sąd pierwszej instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że funkcjonariusze celni podczas kontroli kierowanego przez A. P. pojazdu ciężarowego marki Renault o numerze rejestracyjnym [...] przeprowadzonej w dniu 5 czerwca 2006 r. na autostradzie A2 stwierdzili, że kierowca poruszał się pojazdem niezgłoszonym do wniosku o licencję, a także okazując oryginał licencji nr 0094283 na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, nie posiadał wypisu z licencji. A. P. przesłuchany przez funkcjonariuszy celnych wyjaśnił, że wypis z licencji pozostawił w pojeździe marki VOLVO o numerze rejestracyjnym [...], który nie został na czas naprawiony. W związku z koniecznością wykonywania przewozu towaru z K. do Ż. kontrolowany zmuszony został do pożyczenia od brata pojazdu zastępczego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1-1a i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: ustawa o transporcie drogowym w związku z lp. 1.2 załącznika do cyt. ustawy, na podstawie wyników kontroli zawartych w protokole kontroli z dnia 5 czerwca 2006 r. nałożył na A. P. - Firma Handlowo-Usługowa A. karę pieniężną w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, określając jednocześnie sposób uiszczenia nałożonej kary. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik Urzędu Celnego w P. wyjaśnił, że nałożenie na przedsiębiorcę określonej powyżej kary pieniężnej wynikało ze stwierdzonego wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. zarzucił organowi pierwszej instancji "rażącą niesprawiedliwość" oraz nieadekwatność nałożonej kary do zaistniałych w sprawie okoliczności. Wyjaśnił, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji okazał organom wypis z licencji, a także zgłosił organowi licencyjnemu użyty pojazd brata. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Dyrektor Izby Celnej w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. Organ odwoławczy podkreślił, że każdy pojazd winien być wyposażony w wypis z licencji. Strona skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku, albowiem w sytuacji nieposiadania wypisu z licencji na konkretny pojazd, nie powinna z niego korzystać w ramach prowadzonej działalności. Zdaniem organu odwoławczego, normy prawne dotyczące transportu drogowego są jednoznaczne i zostały prawidłowo odczytane oraz zastosowane przez organ pierwszej instancji zarówno co do stwierdzonych naruszeń, jak i co do wysokości nałożonej kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organom celnym naruszenie art. 14 ustawy o transporcie drogowym oraz wadliwą interpretację art. 87 ust. 1 tejże ustawy. Uchylając obie decyzje Dyrektora Izby Celnej w P. i Naczelnika Urzędu Celnego w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że przy niespornym stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i niekwestionowanym przez skarżącego, oba organy dokonały wadliwej interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy o transporcie drogowym wniosek o nadanie licencji winien zawierać między innymi rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o licencję. Licencja nie zawiera jednak informacji o liczbie i danych identyfikacyjnych pojazdów, gdyż zakres treści licencji określa zarówno art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy oraz załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153 poz. 1612). W myśl art. 11 ust. 3 ustawy, organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, w przypadku, kiedy przedsiębiorca ma jeden pojazd, sensu posługiwania się wypisem, a nie oryginałem licencji należy, jak podał Sąd, upatrywać w tym, że licencja (najczęściej wieloletnia) mogłaby ulec zniszczeniu lub zagubieniu. Także w przypadku zatrudnienia pracownika - kierowcy, przedsiębiorca byłby pozbawiony istotnego dokumentu. Wreszcie w razie wypadku pojazdu licencja mogłaby ulec zniszczeniu. Z powyższych względów, nie można podzielić wywodów decyzji organów obu instancji, że brak wypisu licencji i okazanie oryginału licencji podczas kontroli należy ocenić jako naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji kiedy przedsiębiorca ma tylko jeden samochód. Według Sądu, porównując przepisy rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji - w szczególności treść załącznika nr 3, który zawiera wzór licencji i treść załącznika nr 6, zawierającego wzór wypisu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy - należy stwierdzić, że żaden z tych dokumentów nie zawiera rubryki, w której rejestrowano by markę oraz cechy identyfikacyjne pojazdu. Uznać zatem trzeba, że jedynie kontrola wniosku o wydanie licencji u organu upoważnionego do jej wydania pozwala funkcjonariuszom wykonującym funkcję kontrolne transportu na ustalenie, czy wypis, którym legitymuje się kierujący, dotyczy właściwego pojazdu. Stąd, w opinii Sądu, należało stwierdzić, że w konkretnej sprawie funkcjonariusze celni przeprowadzający kontrolę uzyskali od skarżącego informację, że przewozi towar pojazdem niezgłoszonym przy wniosku o licencję i tylko to uchybienie w dniu 5 czerwca 2006 r. mogło być zarzutem wobec przedsiębiorcy. Za nietrafny uznać w związku z tym należało zarzut braku wypisu w sytuacji okazania oryginału licencji, Z definicji licencji wynika, że jest ona urzędowym zezwoleniem na wykonywanie określonych czynności. Tak więc licencja jest związana z osobą, przedsiębiorstwem, a nie z pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. W przypadku, jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić o zmianę licencji. (art. 14 ust. 2). Według Sądu pierwszej instancji, z powyższego uregulowania wynika, że zwiększenie ilości pojazdów, czy też wymiana pojazdu nie są związane ze zmianą licencji, a jedynie z obowiązkiem zgłoszenia w terminie 14 dni. Jest niesporne, że skarżący zgłosił pojazd brata do wniosku o licencję z zachowaniem czternastodniowego terminu i uzyskał na ten pojazd wypis, a także zgłosił ten fakt organom celnym. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają uregulowań, które powodowałyby zawieszenie licencji w czternastodniowym terminie, w którym przedsiębiorca jest zobowiązany zgłosić zmiany we wniosku o wydanie licencji. Z tego więc względu, zdaniem Sądu, w sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, który wyjaśnił okoliczności w jakich przewoził towar, wykazał dokumentami naprawę pojazdu zgłoszonego do wniosku o licencję, a przy tym zachował wymogi z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jeszcze przed wydaniem decyzji, organ nie miał podstaw do wymierzenia kary, a wszczęte postępowanie administracyjne winno zostać umorzone. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Izby Celnej w P. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: - naruszenie, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie w sposób nieuprawniony szerokiej i błędnej wykładni art. 5 ust. 1, ust. 3 pkt 5, art. 14 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; - naruszenie, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na niewystarczające, ogólnikowe i wybiórcze uzasadnienie orzeczenia, co stanowi obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią przepisów ustawy o transporcie drogowym, albowiem może ona prowadzić do niezgodnego z celem ustawy wykonywania przez przedsiębiorcę, dysponującego licencją na pojedynczy pojazd, transportu drogowego przy użyciu kilku pojazdów i uniknięcia odpowiedzialności za to działanie, przewidzianej w art. 92 wymienionej ustawy. Przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), każdy z przedsiębiorców, posiadając odpowiednią ilość wypisów z licencji, mógł swobodnie dysponować swoim taborem, tj. wykorzystywać pojazdy, które nie były wskazane w wykazie zgłoszonym organowi licencyjnemu. Ten stan prawny, dając możliwość płynnego wykorzystywania środków transportowych, stał się jednakże powszechnie dostrzeganą zachętą do nieuczciwości. Aby zatem naprawić sytuację, w której nie istniała żadna sankcja za niedopełnienie obowiązków związanych z licencją, ustawodawca wprowadził w lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną w wysokości 8000 zł - identyczną jak w przypadku wykonywania transportu drogowego bez licencji. Regulacja prawna zawarta w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, mimo swojej nieprecyzyjności, nie zwalniała z tego względu przedsiębiorcy z obowiązku posiadania w pojeździe wymaganego - na dany pojazd - wypisu z licencji. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się również z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że tylko na podstawie kontroli wniosku o wydanie licencji w organie upoważnionym do jej wydania można ustalić, czy wypis, którym legitymuje się kierowca dotyczy kontrolowanego pojazdu. Zdaniem skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że A. P. nie posiadał w pojeździe wypisu z licencji wymaganej przepisem art. 87 ustawy o transporcie drogowym, choć powinien. Co więcej, na podstawie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że wobec skontrolowanego 5 czerwca 2007 r. pojazdu nie był złożony wniosek o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do obu podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się do niewystarczającego, ogólnikowego i wybiórczego uzasadnienia wyroku. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty te dotyczą raczej treści uzasadnienia wyroku, a nie jego budowy. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczy szerokiej i błędnej wykładni art. 5 ust. 1, ust. 3 pkt 5, art. 14 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zarzut ten ma usprawiedliwione podstawy. Według art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 5 wymienionej ustawy, przedsiębiorcy udziela się licencji, m.in. jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Na podstawie art. 11 ust. 3 cytowanej ustawy organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Według art. 87 ust. 1 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. wypis z licencji. Stosownie do art. 14 ust. 1 tejże ustawy, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Natomiast według art. 14 ust. 2 omawianej ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych, wymienionych przepisów podlega karze pieniężnej. Według art. 92 ust. 4 cytowanej ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku do ustawy wymienione zostało w pozycji l.p. 1.2. naruszenie obowiązków, określone jako "wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji", za które została przewidziana kara 8000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawowych wynika, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Wypisy licencji są wydawane w takiej samej liczbie, jak liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o licencję. Wypisy powinny być okazywane przez kierowcę w czasie kontroli przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Służą one sprawdzaniu, czy transport drogowy nie jest wykonywany przy użyciu większej liczby pojazdów. Należy przyjąć, że transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę. Nieprawidłowa jest dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do której przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni. Wykładnia taka prowadziłaby do niespójności z treścią przytoczonych wyżej przepisów art. 5 ust. 3 pkt 5, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wykładni takiej przeczy również wprowadzenie, w załączniku do ustawy, kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Wprowadzona w art. 14 ust. 1 (jak również ust. 2) ustawy o transporcie drogowym możliwość pisemnego zgłaszania organowi, który udzielił licencji, zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, dotyczy innych danych wymienionych w art. 8 ustawy, co do których nie jest przewidziany, pod groźbą kary pieniężnej, obowiązek ich uprzedniego zgłaszania. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wymaganie zgłaszania nowego pojazdu samochodowego przed wykorzystaniem go do dokonywania przewozów, nie oznacza zawieszenia licencji. Transport drogowy może być nadal wykonywany przy użyciu zgłoszonych wcześniej pojazdów. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszeń przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie radcy prawnego.