VII SA/Wa 678/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi B. T. "D." na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2006r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 98, poz. 667), § 11 ust. 1 i 2 i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - wobec stwierdzenia w dniu [...] września 2006 r. w toku czynności kontrolnych, naruszenia przepisów przeciwpożarowych w budynku głównym C. "D. w K. przy ul. [...] nakazał B. T. jako właścicielowi firmy "D." wykonanie w dziewięciokondygnacyjnym budynku głównym następujących czynności: - obudować i oddzielić ewakuacyjne klatki schodowe od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń, przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom określonym w przepisach - przedsionki przeciwpożarowe przy klatkach schodowych stanowiących drogę ewakuacyjną w budynku wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu. -dostosować długości dojść ewakuacyjnych do wymagań przepisów przeciwpożarowych - zabezpieczyć przed zadymieniem poziome drogi ewakuacyjne. Decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2006r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N. nakazał B. T. wykonać w pawilonie leczniczym przedmiotowego obiektu, następujące obowiązki: - wyposażyć klatkę schodową w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. -dostosować długości dojść ewakuacyjnych do wymagań określonych przepisami. Decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2006r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N. nakazał B. T. właścicielowi "D." wykonać w całym obiekcie następujące obowiązki: * wyposażyć obiekt w dźwiękowy system ostrzegawczy * wyposażyć obiekt w hydranty wewnętrzne DN 25 z wężem półsztywnym * zapewnić dodatkowy zapas wody potrzebnej do zasilenia w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3 * wykonać badania okresowe stanu technicznej sprawności instalacji odgromowej * wykonać przegląd techniczny i czynności konserwacyjne instalacji oświetlenia ewakuacyjnego. Pismem z dnia [...] października 2006r. pełnomocnik właściciela firmy - dyrektor "D." wniósł o uzupełnienie tych decyzji. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N., wobec braku wskazania zakresu uzupełnienia decyzji, nie znalazł przesłanek do uwzględnienia wniosku i trzema postanowieniami -odmówił ich uzupełnienia. W dniu [...] listopada 2006r. dyrektor "D."- pełnomocnik właściciela firmy wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. o stwierdzenie nieważności trzech decyzji Komendanta Miejskiego PSP w N. z dnia [...] października 2006r. nakładających wskazane wyżej obowiązki doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że przedmiotowe decyzje wydano bez zapewnienia mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co doszło do złamania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Nadto zarzucił, że nieudostępniano mu materiałów w postaci wewnętrznych wytycznych okólników i pism interpretacyjnych oraz nałożono absurdalny obowiązek wykonania zbiornika o pojemności 100 m3, który ma chronić budynek z basenem o pojemności 250 m3. W wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności wszystkich trzech decyzji z dnia [...] października 2006r.: Nr [...], Nr [...], Nr [...] uznając, iż zarzuty podniesione we wniosku nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazał, że nie można się zgodzić z zarzutami, jakoby Komenda Miejska PSP w N. oraz Komenda Wojewódzka PSP w K. nie udostępniła stronie pism dotyczących interpretacji przepisów. Pisma te mają bowiem charakter wewnętrzny, dotyczą zasad działania jednostek organizacyjnych PSP, nie stanowią podstawy do podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych. Poza tym wnioskodawca nie miał zastrzeżeń do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2006 r. a w swoich pismach nie podnosił, że Komenda Miejska PSP w N. niewłaściwie, lub niejasno ustaliła stan faktyczny, bądź zastosowała nieodpowiednie przepisy prawa. W tych okolicznościach zdaniem organu nie można się zgodzić z zarzutem wnioskodawcy, iż została złamana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Decyzje, wobec których strona domaga się stwierdzenia nieważności zostały wydane w wyniku postępowania administracyjnego, które toczyło się od roku 2005. Strona wielokrotnie miała możliwość dokładnego zapoznania się z aktami sprawy, z prawa tego jednak nie skorzystała. Zarzut nieudostępnienia stronie tzw. "notatek służbowych" czy też "adnotacji" organ ocenił jako "wprost absurdalny". Udostępnienie tego typu pism byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby w decyzji administracyjnej (czy też w toku postępowania) organ powoływał się na nie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zarzut natury merytorycznej, co do nałożenia obowiązku zapewnienia dodatkowego zapasu wody potrzebnej do zasilenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3' organ także ocenił jako niezasadny. Stosownie do § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów dla zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej konieczne jest zapewnienie dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach, o pojemności me mniejszej niż 100 m . Zatem w kwestionowanej decyzji nie nakazano wybudowania "zbiornika z wodą, który ma chronić inny, również z wodą" jak twierdzi skarżący. Przedmiotowy obowiązek dotyczył zapewnienia odpowiedniego zapasu wody dla budynku (wysokiego lub wysokościowego), a nie dla basenu kąpielowego. Odwołanie od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] grudnia 2006r. wniósł dyrektor "D." pełnomocnik właściciela domagając się stwierdzenia nieważności trzech decyzji Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] października 2006r, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, poprzez nie zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lutego 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej podstawy prawnej, w zakresie powołania się na przepis art. 157 § 3 k.p.a. i w tym zakresie orzekł o wprowadzeniu jako podstawy prawnej art. 158 § 1 k.p.a., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organy Państwowej Straży Pożarnej prowadząc postępowanie zakończone badanymi w trybie nieważności decyzjami nie naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wobec stwierdzenia podczas czynności kontrolnych w C. "D." w K., naruszenia przepisów przeciwpożarowych, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w N. nakazał usunięcie uchybień w ustalonych terminach, wydając w dniu [...] października 2006 r. trzy decyzje administracyjne: Nr [...], Nr [...], Nr [...] . Ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności tych trzech decyzji wskazywał na rażące naruszenie prawa, polegające według skarżącego na nie zapewnieniu mu udziału w postępowaniu jako stronie, o ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP decydowała kwestia, czy Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w N. prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie naruszyły art. 10 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji publicznej są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszym etapie przedmiotowego postępowania zakończonego protokołem z kontroli, który został podpisany osobiście przez skarżącego, nie skorzystał on z możliwości wniesienia uwag do protokołu, w którym opisano stan w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w jakim znajdują się budynki, pomimo zawartego w protokole odpowiedniego pouczenia. Skarżący parafował każdą z trzech stron protokołu, nie składał również żadnych wniosków przed wydaniem decyzji końcowej. W drugim stadium postępowania - wydanie przez Komendanta Miejskiego PSP w N. przedmiotowych decyzji administracyjnych skarżący nie skorzystał z możliwości odwołania, pomimo tego, że były w nich zawarte stosowne pouczenia. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji skarżący podnosił, iż wiadomo mu, że Państwowa Straż Pożarna ,,(...) jest formacją zhierarchizowaną, w której znaczną rolę odgrywają tzw. akty generalne, okólniki, wytyczne, instrukcje, zarządzenia, pisma interpretacyjne itp., które w istotnym zakresie kształtują proces kierowania organami niższego rzędu w obrębie zależności służbowej i jakkolwiek nie dotyczą one bezpośrednio podmiotów, które znajdują się poza strukturą podległości, jednak pełnią ważną rolę w stosowaniu przepisów prawa, a zatem znajdują się w obszarze zainteresowania strony (...)". W tym kontekście Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa, stanowiącego podstawę wydawanych decyzji administracyjnych są ustawy i rozporządzenia. Przedmiotowe decyzje były wydawane na podstawie źródeł prawa wskazanych w Konstytucji RP i powszechnie dostępnych, co z ich treści jednoznacznie wynika. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego, że nie zostały mu udostępnione bliżej niesprecyzowane "akty generalne, okólniki itd." Odnośnie zarzutu związanego z koniecznością budowy zbiornika przeciwpożarowego dla ochrony m.in. obiektu zawierającego basen kąpielowy, organ odwoławczy wskazał na pkt. 3 kwestionowanej decyzji Nr [...] z [...] października 2006 r. gdzie mowa jest o "zapewnieniu wody potrzebnej do zasilenia w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3", przy czym wskazano na możliwość spełnienia tego obowiązku w inny sposób niż podany. [...] Komendant Wojewódzki PSP w swej decyzji słusznie więc odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji Komendanta Miejskiego PSP w N. i prawidłowo to umotywował. Jednocześnie, dokonując kontroli rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ zamiast błędnie wskazanego w postawie prawnej skarżonej decyzji artykułu 157 § 3 k.p.a, który ma zastosowanie przy niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wprowadził prawidłowa podstawę prawną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w imieniu właściciela firmy dyrektor "D." domagając się jej uchylenia, ze względu na naruszenie art. 6,7,8,9,10 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121 poz. 1139). Zdaniem skarżącego, w postępowaniu wszczynanym z urzędu strona nie posiada możliwości kształtowania swych uprawnień i obowiązków w takim zakresie jak to ma miejsce w postępowaniu wszczynanym na wniosek. Jednoznaczne stwierdzenie przez [...] Komendanta PSP w K., że nie istnieje oddzielny obowiązek informowania strony o wypowiedzeniu się co do materiałów dowodowych i aprobata udzielona przez Komendanta Głównego PSP w W. potwierdza, że jedna z kluczowych zasad ogólnych, tj. wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. nie jest i nie będzie stosowana w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Straży Pożarnej, a to oznacza złamanie normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, skarżący wskazał, że organ odwoławczy zignorował jego żądania odnoszące się do zastosowanego sformułowania w decyzji [...] Komendanta - że, "zarzut nie udostępnienia stronie tzw. "notatek służbowych", czy też "adnotacji" jest wprost absurdalny", jest nie tylko sprzeczny z prawem, ale i obraźliwy dla strony, gdyż żadna norma prawna nie pozwala organowi na określanie nawet niesłusznych żądań strony jako absurdalnych. Skarżący podniósł, że zarówno [...] Komendant w K. jak i Komendant Główny odmówili mu zapoznania się z pismami interpretacyjnymi odnoszącymi się do przedmiotu postępowania uzasadniając to tym, że naruszyłoby to tajemnicę służbową oraz, że odnoszą się one do spraw organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej . Skarżący wskazał, że żądanie udostępnienia pism interpretacyjnych wynikało z prawa do uzyskania informacji prawnej i faktycznej na mocy art. 8 i 9 k.p.a., a odmowa ich udostępnienia uniemożliwia poznanie obowiązków w pełnym zakresie. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 marca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz. U. Nr 121, poz. 1139) - woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3 powinna być dostępna przede wszystkim z urządzeń służących do zaopatrzenia w nią ludność. Obiekt firmy "D." jest budynkiem użyteczności publicznej, a zatem spełnia kryteria określone w § 3 ww. rozporządzenia, do którego odwołuje się § 4 ust. 3 tegoż przepisu, a zatem obowiązek nałożony na skarżącego w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w N. jest pozbawiony podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, objętych art. 145 p.p.s.a. skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagałaby jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stanowiła ocena prawidłowości decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w N. : Nr [...], Nr [...], [...] z dnia [...] października 2006r. Wyjaśnić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punku widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Sądu, właściwe organy państwowej straży pożarnej badając czy decyzje Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w N.: z dnia [...] października 2006r. Nr [...], Nr [...], [...] są dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., słusznie ustaliły, że wady takie nie występują. Główny zarzut skarżącego polegał, na nie zapewnieniu mu jako stronie udziału w postępowaniu i naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie jak prawidłowo wskazały organy, skarżący brał udział w każdym stadium postępowania począwszy od czynnościach kontrolnych zakończonych protokołem, który został podpisany przez pełnomocnika skarżącego, a każda z trzech stron protokołu została przez niego parafowana. Przedstawiciel właściciela otrzymał protokół z kontroli i miał prawo wypowiedzieć się co do ustaleń w nim zawartych. Pomimo zawarcia w protokole odpowiedniego pouczenia nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag do protokołu, w którym opisano stan w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w jakim znajdują się zarządzane przez niego budynki. Organ słusznie wskazał, że sprawa nie była obca skarżącemu, gdyż jest to kolejne jej rozpatrzenie, a postępowanie toczy się od 2005 r. Słusznie zatem organy wskazały, że nie została złamana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skoro skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowaniu zarzuty dotyczące naruszenia przez organy straży państwowej art. 10 § 1 k.p.a należy uznać za nieuzasadnione. Odnosząc się zaś do kwestii nie udostępnienia stronie pism wewnętrznych Straży Pożarnej dotyczących interpretacji przepisów stwierdzić należy, że stanowisko organu w tym zakresie jest właściwe. Pisma mające charakter wewnętrzny dotyczące zasad działania jednostek organizacyjnych PSP nie stanowią podstawy do podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych, gdyż podstawą do wydawania decyzji administracyjnych są jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W kwestii konieczności budowy zbiornika przeciwpożarowego dla ochrony m.in. obiektu zawierającego basen kąpielowy o większej pojemności wodnej, niż wymagany zbiornik przeciwpożarowy stwierdzić należy, że rozważania organu w tym zakresie są także słuszne. Obowiązek określony w pkt. 3 kwestionowanej decyzji Nr [...] z [...] października 2006 r. stanowił o konieczności zapewnienia wody potrzebnej do zasilenia w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3 , przy czym wskazano na możliwość spełnienia tego obowiązku w inny sposób niż podany. W ocenie Sądu, organy państwowej straży pożarowej właściwie ustaliły, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w N.: Nr [...], Nr [...], [...] z dnia [...] października 2006r. nakazujących skarżącemu usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonych terminach. Decyzje Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nie naruszają bowiem prawa, a tym samym nie kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).