I SA/Wa 1724/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.oddala skargę; 2.zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. C. prowadzącej Kancelarię Prawną w J. przy ulicy [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę W. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...]i i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2., mającą urządzona księgę wieczystą Kw Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r.- wydanej na podstawie art. 18 w związku z art. 5 ust. l pkt. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła J. M., dalsza spadkobierczyni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. L. i J. małżonków M., podnosząc, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. rażąco narusza prawo. Wnioskodawczyni ponadto twierdziła, iż sporna nieruchomość nie została przejęta na własność przez Skarb Państwa na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U, Nr 50, poz. 297), bowiem w czasie, gdy obowiązywał w/w akt, nieruchomość ta nie leżała w obrębie W., ale pozostawała poza granicami miasta. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiadała legitymacji do wystąpienia w niniejszej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania, zgodnie bowiem z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Za stronę przy tym – w myśl przepisu art. 28 k.p.a. - należało traktować podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Organ podkreślił ponadto, że nie było podstaw, aby przymiot strony odnosić do tego podmiotu, który jest w stanie wykazać się jedynie interesem faktycznym w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nawet gdyby interes ten miał swoje racjonalne uzasadnienie. Minister przywołał także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadzające się do poglądu, iż w postępowaniu dotyczącym komunalizacji stronami takiego postępowania są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Poza tym zaś stroną takiego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Wskazano również, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja komunalizacyjna była decyzją deklaratoryjną i stwierdzała jedynie nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy Minister ustalił, że wnioskodawczyni w dniu 27 maja 1990 r. nie była właścicielką nieruchomości położonej W. przy ul. [...], jako że nieruchomość ta w tym momencie stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na mocy art. 1 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 297), co potwierdzał wpis dokonany w księdze wieczystej KW [...]. Wyjaśniono też, że z mocy art. l cytowanego wyżej dekretu wszelkie grunty położone na obszarze W. przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy W. a następnie na podstawie art. 32 ust 1 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Na podstawie natomiast art. 7 ust. 1 i 2 w/w dekretu z 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) i w przypadku uwzględnienia tego wniosku przejście prawa własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie, które stanowiły własność byłego właściciela nieruchomości. W przypadku zaś, nieuwzględnienia w/w wniosku lub nie złożenia go w terminie, budynki stawały się własnością gminy a następnie państwa (art. 5 i 8 cyt. dekretu). Ponieważ zatem w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby dawni właściciele nieruchomości małżonkowie L. i J. M. złożyli w terminie ustawowym tzw. wniosek dekretowy, Minister uznał, iż J. M. nie wykazała żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowego mienia a zatem nie mogła być traktowana jako strona w niniejszym postępowaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła J. M. Skarżąca w skardze w szczególności twierdziła, że ponieważ prawo nie działa wstecz, to niemożliwe było wydanie decyzji komunalizacyjnej odnoszącej się do stanu sprzed trzech lat a ponadto niepowiadomienie o fakcie wydania decyzji komunalizacyjnej dawnych właścicieli spowodowało, że nie mogli oni – zdaniem skarżącej – skorzystać cyt. "z prawa pierwokupu". Poza tym J. M. podnosiła też, że sporna nieruchomość nie była nigdy objęta działaniem tzw. dekretu warszawskiego, gdyż znajdowała się w 1945 r. poza granicami m. W. a jej obecnie nieżyjący mąż występował o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, ale cyt: "(...) w odpowiedzi został zastraszony eksmisją" i zmuszony był wymeldować się, aby ułatwić Spółdzielni Mieszkaniowej "M." przejęcie terenu". Ponadto skarżąca akcentowała także, że obecnie jeszcze pozostaje w toku postępowanie o zasiedzenie przedmiotowego gruntu przez jej męża – A.M., którego ona wraz z dziećmi jest spadkobierczynią i z tego powodu nie może aktualnie przedstawić dowodu świadczącego o jej tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 14 sierpnia 2007 r. zarzucono także organowi, że nie odnosząc się do podnoszonego przez stronę argumentu, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta działaniem dekretu warszawskiego, nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania nadzorczego z jednoczesnym zobowiązaniem wnioskodawczyni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, ponieważ dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, skutkowało to oddaleniem skargi. Jak prawidłowo to zauważył Minister - zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może toczyć się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższe wyklucza zatem prowadzenie takiego postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, jaki charakter – prawny czy faktyczny – ma stanowiący treść żądania interes, rozstrzygają przepisy materialnoprawne. Roszczenie strony musi bowiem opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jak przyjmuje to utrwalone orzecznictwo sądowo – administracyjne, wspomniany interes prawny musi także w sposób bezpośredni dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Przedmiotowa sprawa dotyczyła komunalizacji mienia, na które składała się m. in. dawna nieruchomość [...] o powierzchni [...] m. kw., wchodząca w skład nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr hip.[...], nabyta w 1943 r. przez małżonków J. i L. M. – teściów skarżącej. Jak wynikało to z treści księgi wieczystej (założonej już po wojnie) KW nr [...], nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, którą Państwo a wcześniej Gmina W., nabyło na podstawie dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ponieważ – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w postępowaniu komunalizacyjnym stroną postępowania – jak trafnie wskazał to organ – może być tylko Skarb Państwa i właściwa gmina a podmiot inny tylko w sytuacji, gdy wykaże tytuł własności do komunalizowanego mienia, brak było podstaw do wszczynania postępowania nadzorczego w stosunku do postępowania komunalizacyjnego na wniosek skarżącej. Nie było również podstaw do zawieszania przedmiotowego postępowania i zobowiązywania J. M. do występowania z powództwem do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym tzn. ujawnienia w niej prawa własności skarżącej do spornego gruntu w miejsce Skarbu Państwa. Zawieszenie postępowania komunalizacyjnego, czy też nadzorczego miałoby w tym wypadku rację bytu, w sytuacji, gdyby zachodziły w sprawie pewne wątpliwości. W niniejszym jednak postępowaniu takich wątpliwości nie było. Przede wszystkim wskazać należy, że już w treści samego aktu notarialnego z dnia 8 lutego 1943 r. nr rep. [...] notariusz, określając miejsce położenia nabywanej przez małżonków M. nieruchomości, podał, że dawniej położona ona była we wsi S., w gminie W., w powiecie [...]., obecnie zaś (tj. w 1943 r.) jest to teren miasta W.. Ponadto – jak wynikało to z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1992 e. nr [...] znajdującej się w aktach administracyjnych, dołączonych do sprawy sądowej o sygn. I SAB/Wa 120/07, z których to akt Sąd orzekający dopuścił na rozprawie dowód, decyzją powyższą zostało przyznane za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie – w trybie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 50, poz. 127) - m. in. na rzecz męża skarżącej – A.M. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie przy tym stwierdził, że niniejsza nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu na obszarze m. st. Warszawy, co potwierdzone zostało wpisem do księgi wieczystej KW nr [...]. Decyzja ta nie tylko nie została przez strony zaskarżona a wręcz przeciwnie, jej adresaci (w tym A. M.) zrzekli się prawa wniesienia od niej odwołania i prosili o jej niezwłoczne wykonanie. Z treści pozwu J. M. przeciwko Skarbowi Państwa z dnia 2 marca 2004 r. o "unieważnienie wywłaszczenia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej poza granicami [...] W.", którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych wynika, że kwota przyznanego odszkodowania została zainteresowanym wypłacona i sama skarżąca również nie kwestionuje obecnie prawidłowości tej decyzji a tylko chciałaby cyt. "zwrócić to odszkodowanie, aby odzyskać działkę". Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kwestii rzekomego wniosku A. M. o przyznanie przez użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu trzeba stwierdzić, że w świetle treści powyższej decyzji z 1992 r. nie mógł to być oczywiście tzw. wniosek dekretowy. Ponadto wskazać trzeba, ze w aktach administracyjnych sprawy znajduje kserokopia pisma A. M. z dnia 28 marca 1994 r. zatytułowanego "wniosek o rozpatrzenie możliwości zwrotu w/w nieruchomości lub przekazania w wieczystą dzierżawę", w którym to piśmie autor wnosi o odebranie terenu Spółdzielni Mieszkaniowej "M.", ponieważ nie może z nią "zawrzeć ugodowego porozumienia" a w dalszej części pisma stwierdza, że gdyby istniała taka możliwość to prosi o przekazanie przedmiotowego terenu w wieczyste użytkowanie za opłatą. W tych warunkach nie można zatem mówić o wątpliwościach dotyczących ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości księdze wieczystej, co mogłoby uzasadniać zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nadmienić też wypada, że w realiach tej sprawy rzeczą co najmniej dziwną byłoby zobowiązywanie skarżącej do występowania z tego rodzaju powództwem, w którym musiałaby przecież twierdzić i dowodzić, że - wbrew treści księgi wieczystej - przysługuje jej prawo własności do spornej nieruchomości, podczas, gdy wcześniej wniosła do sądu wniosek o zasiedzenie tejże nieruchomości (kserokopia w aktach administracyjnych),w którym to wniosku podnosiła, że jest jej jedynie samoistnym posiadaczem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że choć organ nie w pełni być może w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał ten brak wszelkich wątpliwości, co do rzetelności wpisu w księdze wieczystej prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to rozstrzygnięcie odpowiadało jednak prawu i z tego powodu skargę oddalił – na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).