II SA/Po 195/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dotyczącą ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Dnia [...] maja 2006r. B. i P. H. – właściciele gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w W., oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...] – złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szklarni o powierzchni [...]m², kotłowni – [...]m², komina o wysokości [...] m i budynku socjalnego o powierzchni [...]m². Mimo że w toku tego postępowania dnia [...] lipca 2006r. wpłynęło do Wójta Gminy pismo M.F. – właścicielki działki nr [...] o powierzchni [...] ha – wyrażającej zastrzeżenia wobec zamiaru budowy w bezpośrednim sąsiedztwie "tak dużego obiektu szklarniowego", Wójt Gminy zakończył to postępowanie bez udziału M.F. i nie doręczył jej decyzji nr [...]wydanej dnia [...] 2006r., ustalającej warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. O wydaniu przedmiotowej inwestycji o warunkach zabudowy i jej motywach oraz o tym, że "sprawy związane z wydaniem pozwoleń na budowę prowadzi Starostwo Powiatowe w K. i tam zostanie przekazane pismo według właściwości" M.F. dowiedziała się z pisma Wójta Gminy z dnia [...] 2006r. nr [...]. Pismo to wysłane zostało do M.F. dopiero [...]2006r., a więc już po dacie ostateczności decyzji ([...]2006r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.F. wniesionego od ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Po uzyskaniu w tym trybie wiadomości o ostateczności decyzji M.F. pismem z dnia [...] listopada 2006r. wystąpiła z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...]2006r. nr [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szklarni ogrodniczych, kotłowni, komina i budynku socjalnego w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr [...] w W., powołując się na przesłanki wznowienia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. M.F. uznała, iż bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, mimo że przysługiwał jej przymiot strony, jako właścicielce działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji i to takiej inwestycji, której oddziaływanie będzie wykraczało poza granice działki inwestorów (zanieczyszczanie powietrza oraz oddziaływanie na glebę i wodę). Pismo z dnia [...]lipca 2006r. o zgłoszeniu swego udziału w sprawie skierowała do Wójta Gminy, a więc organu, który prowadził wówczas przedmiotową sprawę. Zatem brak było podstaw – bez dokładnego wyjaśnienia intencji autorki pisma – do przekazywania pisma Staroście. Zaistniały też nowe okoliczności faktyczne – inwestor "w sposób jawny narusza prawo własności wnioskodawcy", postawił ogrodzenie między nieruchomościami (mimo niezakończonego postępowania o rozgraniczenie), utrudnia korzystanie ze wspólnego wjazdu na działki. Wójt Gminy decyzją z dnia [...]– wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa – odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, "ponieważ nie zachodzą przyczyny wymienione w art. 145 lub 145 a kpa". W szczególności M.F. nie może być uznana za stronę postępowania, bowiem projektowana zabudowa sąsiedniej działki ma być lokalizowana w odległości 3 lub 4 m od granicy, czyli zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Interesy skarżącej i właścicieli innych sąsiednich działek są zabezpieczone "w postaci zapisów dotyczących sposobu odprowadzania nadmiaru wód opadowych oraz poprzez nakaz uzyskania zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza". Przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i znajduje się na terenie rolniczym oraz intensywnych upraw ogrodniczych. Ponadto inwestorzy posiadają duże gospodarstwo rolne. Rozwój takich gospodarstw ustawodawca traktuje w sposób szczególny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze– rozpatrujące sprawę na skutek odwołania M.F. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji co do braku przymiotu strony w odniesieniu do odwołującej się oraz przytoczoną przez organ I instancji argumentację. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez M.F. Skarżąca w uzasadnieniu przytoczyła powody, dla których powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy sąsiedniej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz inwestorka B.H. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z tych przyczyn, które w niej wskazano. Stwierdzono bowiem, że organy wznowieniowe odmówiły na podstawie art. 149 § 3 kpa wznowienia postępowania z przyczyn merytorycznych, a takie rozstrzygnięcie przed wznowieniem postępowania nie jest dopuszczalne. Legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma ten podmiot, który twierdzi, że kwestionowana decyzja ostateczna dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Skarżąca, wnosząc o wznowienie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce bezpośrednio przylegającej do jej działki, takie właśnie twierdzenie wysuwała. Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym przepisami art. 149 kpa, to znaczy wydaniem: postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania (§ 3). Z treści przepisu art. 149 § 2 kpa określającego skutki postanowienia o wznowieniu (podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wynika, iż decyzję o odmowie wznowienia przewidzianą w art. 149 § 3 kpa można wydać tylko z przyczyn formalnych a nie merytorycznych - gdy jest oczywiste, że podanie o wznowienie zgłasza osoba nie będąca stroną w sprawie, albo strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, względnie żądanie złożone zostało po terminie a termin nie został przywrócony, a nadto, gdy w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub art. 145 a kpa (patrz. m. in. wyrok NSA 7.09.1994r., III SA 1111/93 ONSA 1995 nr 3 poz. 120 i powołane w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie podanie o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy złożyła właścicielka nieruchomości bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, powołująca podstawy wznowienia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Wbrew stanowisku organów obu instancji, dawało to podstawę do wznowienia, o ile oczywiście organ uzna, że podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1998r. syg. IV SA 116/98 (Lex nr 43747) na etapie postępowania wstępnego organ wznowieniowy bada między innymi, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, jednakże "jeżeli wniosek o wznowienie oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zawiera stwierdzenie wywodzące, że (...) podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracyjny może przeprowadzić merytoryczna ocenę materiału sprawy i dokonywać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony". Identyczne stanowisko w odniesieniu do innych podstaw wznowienia zajął Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z dnia 27 marca 2001r. sygn. II SA/2390/99 (Lex nr 54724) i 5 listopada 1999r. sygn. II SA 1604/99 (Lex nr 47257). Reasumując powyższe wywody uznać należy, że przed wznowieniem postępowania (art. 149 § 1 kpa) organy administracyjne nie mogły zajmować stanowiska w kwestii, czy powoływanie się przez skarżącą na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa było zasadne. Decyzje w tym przedmiocie – w zależności od dokonanych ustaleń – mogą zapaść po wznowieniu, a rodzaje tych decyzji wymienione są w przepisach art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadnicze znaczenie dla określenia statusu strony ma "obszar oddziaływania inwestycji". W myśl art. 64 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m. in. określenie obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać. Z załączonej przez inwestorów do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy sytuacyjno – wysokościowej nie można wyciągnąć wniosku co do zasięgu oddziaływania inwestycji, ale nawet gdyby było tam zaznaczone, że oddziaływanie nie wkracza poza teren inwestycji, to i tak organ orzekający o warunkach zabudowy – oceniając przymiot strony właścicielki sąsiedniej nieruchomości nr [...] M.F. która w dodatku przed zakończeniem tego postępowania wyrażała obawy m. in. co do negatywnego oddziaływania na jej działkę inwestycji planowanej na działce nr [...] – powinien ustalić obszar oddziaływania inwestycji i sprawdzić, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w tym obszarze, czy realizacja planowanej inwestycji może wpłynąć na możliwość korzystania skarżącej z jej nieruchomości. Oczywiście samo fizyczne sąsiedztwo nie jest samo przez się ustawowym kryterium uznania kogoś za stronę. Należy uznać, że chodzi o takie sąsiedztwo, które skutkować może włączeniem w obszar oddziaływania przyszłej zabudowy. Wymaga to ustalenia przez organy wznowieniowe stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej (patrz wyrok NSA z 8.01.2003r., sygn. II SA/Gd 579/00 Lex nr 203447). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 135, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska MP