II SA/Bd 455/07

Dnia 22 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi firmy [...] Sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku "Firmy A Sp. z o.o." spółki komandytowej z siedzibą w [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] dotyczącą udzielenia "Firmie B Sp. z o.o. i spółka" spółce komandytowej z siedzibą w [...] zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W motywach decyzji organ wskazał, iż przepis art. 62 k.p.a. nie stanowi o obowiązku lecz możliwości prowadzenia jednego postępowania dla spraw, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Powołał się przy tym na orzecznictwo NSA, w którym przyjęto, iż jedno postępowanie powinno był prowadzone w sytuacji, gdy kilka podmiotów stara się o jedno dobro np. koncesje, zezwolenie. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie taka sytuacja, nie ma miejsca, ponieważ w dniu, w którym udzielono spółce B zezwolenia do rozdysponowania było jeszcze [...] zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5 % alkoholu. Tym samym nie można mówić o sprzeczności interesów wyżej wymienionych spółek. Jak wskazał organ, za takim stanowiskiem przemawiać ma również fakt, iż "Firma A Sp. z o.o." ubiegała się o zezwolenia dla dwóch punktów, zaś zezwolenie spółki B dotyczy jednego punktu. Organ podniósł przy tym, iż wobec wszystkich podmiotów stosuje jednakowe kryteria przy rozpatrywaniu wniosków o sprzedaż napojów alkoholowych - kieruje się limitem punktów sprzed tych napojów oraz spełnieniem warunków do wydania zezwolenia, określonych przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.). W związku z tym organ wskazał, iż Spółka B uzyskała pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], zaś w stosunku do Spółki A Komisja wydała opinię negatywną. Powyższe argumenty przemawiają zdaniem organu za uznaniem, iż wnioskodawczyni nie była stroną w sprawie udzielenia Spółce B zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu. W odwołaniu od powyższej decyzji "Firma A Sp. z o.o." spółka komandytowa z siedzibą w [...] podniosła, iż bez własnej winny została pozbawiona, jako strona postępowania, udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia Spółce B zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18%. Zdaniem odwołującej się w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, została rozstrzygnięta sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą dotyczącą złożonego przez nią wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż podstawa prawa żądania Spółki B i Spółki A oraz stan faktyczny w obu sprawach są takie same. Sprawa ta ukształtowała przy tym sytuację wielu podmiotów, gdyż uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez jedne podmiot automatycznie zmniejszyło szansę drugiego podmiotu na otrzymanie takiego zezwolenia. Argumentem przemawiającym dodatkowo za koniecznością przeprowadzenia jednego postępowania w sprawie wydania zezwolenia m.in. dla Spółki B i Spółki A na sprzedaż napojów alkoholowych, jest, zdaniem odwołującej się, to, iż od dnia ogłoszenia przez Prezydenta Miasta [...] możliwości zgłaszania wniosków (grudzień 2005 r.) do dnia [...] czerwca 2006 r. (uchwała nr [...] zmniejszająca limit) przyznano tylko jedno zezwolenia – dla Spółki B. W dodatku zezwolenie to zostało najprawdopodobniej wydane przed uzyskaniem waloru ostateczności przez postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku Spółki B. Strona odwołująca się wywiodła w związku z tym, że pozostałe podmioty ubiegające się o zezwolenie powinny zostać poinformowane o okolicznościach, które przesądziły o tym, że Spółka B otrzymała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1996 r., wskazała ponadto, iż łączne rozpoznanie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych możliwe jest także w sytuacji, gdy występuje większa ilość tożsamych przedmiotowo zezwoleń, o które stara się kilka podmiotów. Jej zdaniem za koniecznością przeprowadzenia jednego postępowania w sprawach wydania zezwoleń dla starających się o nie podmiotów przemawia dodatkowo fakt, iż nie jest dla niej jasne, czym się kierował organ przyznając Spółce B, a nie Spółce A zezwolenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż wniosek o wznowienie postępowanie nie pochodzi od strony. W stosunku do Spółki A toczy się, bowiem nadal odrębne postępowanie o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, Dodało również, iż sama możliwość prowadzenia jednego postępowania z wniosku kilku podmiotów ubiegających się o wydanie zezwolenia nie przesądza o uznaniu za stronę każdego z tych podmiotów w sytuacji, gdy organ nie skorzystał z tej możliwości i prowadził odrębne postępowanie w stosunku do każdego z nich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję "Firma A Sp. z o.o." spółka komandytowa z siedzibą w [...], wniosła o jej uchylenie, jako naruszającej przepis art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a.. Wskazała przy tym, iż wbrew twierdzeniom organu, prowadzenie jednego postępowania administracyjnego z wniosku kilku podmiotów ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie zależy od swobodnego uznania organu. Powołując się na orzecznictwo, a także stanowisko doktryny, skarżąca podniosła, iż postępowanie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w [...] dotyczyło jednej sprawy administracyjnej, w której wystąpiła wielość stron i w związku z tym powinno się zakończyć wydaniem jednej decyzji. Prowadzenie wspólnego postępowania było zdaniem strony niezbędne ze względu na obowiązek wyjaśnienia stronom ubiegającym się o wydanie takiego zezwolenia, czym motywowane było udzielenie zezwolenia Spółce B, przy jednoczesnej odmowie jego udzielenia m.in. Spółce A. Strona skarżąca podniosła także, iż organ odwoławczy nieuzasadniając swego stanowiska odmówił jej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest, bowiem dla strony nie jasna, ze względu na to, iż z jednej strony organ ten nie kwestionuje stanowiska zawartego w odwołaniu Spółki A, z drugiej zaś wskazuje, iż strona postępowania była tylko Spółka B, nie powołując przy tym przepisu, z którego by to wynikało, ani poglądów doktryny czy orzeczeń przemawiającym za takim stanowiskiem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, a ponadto wskazując, iż wniosek Spółki A mógłby zostać uwzględniony jedynie, gdyby z takim samym wnioskiem zwróciła się Spółka B oraz inne podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie, z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania stroną jest nie tylko wnioskodawca, ale również strona, która brała udział w głównym postępowaniu, którego wznowienia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowej sprawie Spółka A domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającej zezwolenia Spółce B na sprzedaż napojów alkoholowych. Bez wątpienia Spółka B brała udział w postępowaniu głównym oraz ma interes prawny w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem ewentualnego postępowania wznowieniowego byłaby decyzja udzielająca jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z ustanowionej w art. 10 k.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wynika obowiązek organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje, więc konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z jej udziałem. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. Nie doręczając Spółce B decyzji o odmowie wznowienia postępowania oraz innej korespondencji w sprawie organ I i II instancji naruszyły wyżej wskazaną zasadę. Ponadto Sąd uznał, iż w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot je wnoszący istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ może odmówić wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną tylko w sytuacji, gdy okoliczność ta jest oczywista i nie jest kwestionowana. Jeśli istnieją wątpliwości, co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. W rozpoznanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a zatem badanie czy Spółka A, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania, jak i to czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem jej interesu prawnego, nie podlega badaniu w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania, a wyłącznie w trybie określonym w art. 150 i 151 k.p.a. tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organy wydając decyzje o odmowie wznowienia postępowania przesądziły sprawę czy Spółka A była stroną postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych Spółce B a zatem również kwestię czy Spółka A była uprawniona do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z wyżej wskazanymi argumentami rozstrzygnięcie kwestii czy podmiot jest uprawniony do złożenia podania o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy powoływaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania a nie w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W przypadku wznowienia postępowania organ ustalić powinien czy sprawy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych Spółce B i Spółce A nie powinny być rozpoznane w jednym postępowaniu. Podstawową kwestią do ustalenia jest stosunek ilości dobra (zezwoleń) do ilości wnioskodawców. Jeżeli okaże się, że dobra jest mniej niż wnioskodawców organ winien prowadzić jedno postępowanie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu udzielenia Spółce B zezwoleń do "rozdysponowania" było [...] zezwoleń i na tej podstawie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie było "charakterystycznej i niezbędnej (...) sprzeczności interesów wnioskodawców ubiegających się o jedno i to samo zezwolenie", uzasadniających zastosowanie art. 62 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Użycie słowa "może", umożliwia prowadzenie kilku spraw łącznie w jednym postępowaniu, jeśli zachodzą warunki wymienione w wyżej wskazanym przepisie, natomiast nie nakazuje czynić tego w każdej sytuacji. Należy jednak zauważyć, iż w literaturze i orzecznictwie NSA przyjęto, że łącznie powinno być przeprowadzone jedno postępowanie, gdy kilka podmiotów stara się o jedno dobro np. koncesję, zezwolenie itp. Przepis art. 62 k.p.a. określa wyłącznie przesłanki uzasadniające wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. W tym miejscu należy zauważyć, iż w sytuacji, gdy w wyniku udzielenia zezwolenia wyczerpie się limit dotyczący liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych to okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia. A więc w którymś momencie postępowania przyznanie zezwolenia jednemu podmiotowi będzie stanowić negatywną przesłankę udzielenia zezwolenia drugiemu. Z powyższych względów wbrew stanowisku organu należy przyjąć, iż pojęcie "jedno dobro" nie odnosi się do wyrażenia ilości tego dobra, lecz co do jego rodzaju w tym przypadku zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Art. 62 k.p.a. znajdzie zastosowanie również w sytuacji gdy określonego dobra będzie więcej niż jedno ale mniej niż wnioskodawców o nie się ubiegających co w ostateczności doprowadzi, że jednemu podmiotowi się je przyzna a drugiemu odmówi. Natomiast w sytuacji, gdy nie zachodzi przypadek ograniczenia liczby zezwoleń, które mogą być wydane, a więc gdy limit określający liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu sprzedaży lub poza miejscem sprzedaży jest większy od liczby wniosków nie będzie mieli do czynienia z koniecznością prowadzenia jednego postępowania, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej wydanym zezwoleniem jednego podmiotu nie będzie miało wpływu na sytuację prawną drugiego podmiotu. Jednakże i w takiej sprawie organ może prowadzić jedno postępowanie. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.