II SA/Po 171/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. nr [...] II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, III. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska Pismem sporządzonym [...]lipca 2006r. A.K. wniosła do Urzędu Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy – niepubliczne przedszkole i pracownię artystyczno-edukacyjną dla dzieci, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P., obręb [...], ark. 34. W sporządzonej [...] lipca 2006r. analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nie spełnia warunku określonego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza wykazała, że: – w analizowanym obszarze nie ma budynków bliźniaczych o różnej funkcji dwóch części bliźniaka, – Minimalny % zieleni w zagospodarowaniu działki wynosić powinien 75%, tymczasem objęta wnioskiem działka posiada zabudowę w 29%, a więc nie jest możliwe zaplanowanie na niej miejsc parkingowych w ilości wymaganej przepisami, – przedszkole wymaga również zagospodarowania terenu w taki sposób, aby znajdowało się w nim odpowiednie miejsce zabaw dla dzieci, – organizacja przedszkola wiązałaby się z uciążliwościami (hałas) dla osób zamieszkujących przy ul. [...], działka [...]. Wobec braku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) negatywnie oceniono realizację planowanej inwestycji. Pismem z dnia [...] września 2006r. D. B. – właściciel działki nr [...] poinformowała, że A. K. z dniem [...] września 2006r. otworzyła przedszkole, które jest czynne w godz. 8.00 do 12.30. Do pisma załączono zdjęcia. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] . na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie w związku z postępowaniem prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową. Następnie, w związku z przekazaniem akt sprawy do Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] . Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy – niepubliczne przedszkole i pracownię artystyczno-edukacyjną dla dzieci, przewidzianej do realizacji na działce nr 9/1, art.. 34, obręb [...], położonej przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa z wbudowanymi usługami oraz zabudowa usługowa. Planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przyjęto, iż w zakresie miejsc parkingowych – stosownie do postanowienia ZDM z 01 sierpnia 2006r. – pełne potrzeby należy zabezpieczyć na terenie działki inwestora lub sąsiednich działek za zgodą ich właścicieli. Dopuszczono też postój samochodów na parkingu ogólnodostępnym zlokalizowanym przed budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...]. W odwołaniu od decyzji D. B. podniosła, że w toku postępowania nie odniesiono się do podnoszonych przez nią argumentów, iż inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem została już zrealizowana, decyzję wydano przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2006r., zaniechano należytego ustalenia warunków w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, brak jest określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych, nie uwzględniono interesów skarżącej w zakresie ochrony przed hałasem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając, organ odwoławczy wyjaśnił, że w całości podziela stanowisko wyrażone przez organ I instancji. W odniesieniu do zarzutów skarżącej wyjaśniono, że świadczenie w postaci opieki nad dziećmi nie oznacza, że nastąpiła realizacja przedsięwzięcia w postaci niepublicznego przedszkola, wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie zapadła decyzja nadzorczego organu odwoławczego względem organu zarządzającego drogami, a kwestia hałasu będzie przedmiotem rozważań organu administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze do sądu administracyjnego D. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podnosząc zarzuty naruszenia art. 59 ust. 3, art. 54 ust. 2 lit. c i d w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 6 i 7 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, art. 6, 7, 10, 15, 77, 80, 81, 107 § 1 i 3, art. 106 § 1 i art. 140 kpa oraz art. 144 i 222 kodeksu cywilnego. W skardze zawarto też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, twierdząc że skargę wniesiono po upływie przewidzianego ustawą terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia z dnia 08 listopada 2006r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bez względu na to, czy były one podnoszone przez stronę skarżącą. Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 kpa nakazuje organowi administracji publicznej podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 §1 kpa mówi, że organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Wniosek A. K. o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy – niepubliczne przedszkole i pracownię artystyczno-edukacyjną wpłynął do Urzędu Miasta w dniu [...] lipca 2006r., a więc zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy art. 59 ust. 1, art. 53 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz przepisy art. 71 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005r. Zgodnie z w/w regulacją prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 pkt 2 prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, wnioskowana przez uczestniczkę postępowania, w/w zmiana sposobu użytkowania domu jednorodzinnego wyczerpuje dyspozycję art. 71 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem musi prowadzić do zmiany warunków użytkowania obiektu budowlanego, m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie można ustalić warunków zabudowy w przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania została już zrealizowana (por. wyrok NSA z 04.11.1997r., II SA/Gd 834/96, Lex nr 44165). Zarzut zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, skarżąca D. B. podnosiła już w piśmie z dnia [...] września 2006r. (k. 132 akt administracyjnych). Jak wynika z kserokopii dokumentu, organ w celu ustalenia prawdziwości zarzutu, zamierzał przeprowadzić wizję lokalną oraz sprawdzić w Urzędzie Skarbowym i Wydziale Działalności Gospodarczej czy przedszkole zostało zgłoszone w tych urzędach. Czynności powyższych jednak nie przeprowadzono, co zdaniem Sądu naruszyło obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7 i 77 §1 kpa. Takie zaniechanie organu administracji publicznej, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem postepowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Należy zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. w ogóle nie odniósł się do w/w kwestii, natomiast organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]. uznał, że "świadczenie usług w postaci opieki nad dziećmi nie daje podstaw do twierdzenia, że nastąpiła realizacja przedsięwzięcia w postaci niepublicznego przedszkola". Swoje twierdzenia organ oparł najprawdopodobniej na treści pisma A. K. z dnia [...] stycznia 2007r., skierowanego do organu odwoławczego. W aktach brak jest bowiem dowodu, aby organ prowadził własne ustalenia w tym zakresie, wbrew zasadzie dwuinstancyjności, która nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie należy ocenić jako naruszające także przepisy art. 10 §1 kpa, bowiem skarżącej nie umożliwiono zapoznania się z pismem uczestniczki postępowania z dnia [...] stycznia 2007r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W rezultacie skarżąca nie mogła ustosunkować się do twierdzeń uczestniczki postępowania, chociaż w/w pismo stanowiło podstawę wydania decyzji z dnia [...]. Inna podstawa uchylenia obydwu decyzji było naruszenie art. 106 § 1 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z powyższych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Z kolei z art. 106 § 1 kpa wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił przedmiotową inwestycję. Postanowienie to zostało jednak zaskarżone przez skarżącą D. B. , a organ odwoławczy rozpoznał jej zażalenie dopiero w dniu [...] listopada 2006r., a więc już po wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...]. o ustaleniu warunków dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 §1 pkt 6 kpa i również stanowi podstawę do uchylenia decyzji w myśl art. 145 §1 pkt 6 p.p.s.a. Organy prowadzące postępowanie błędnie, zdaniem Sądu, stosowały przepisy art. 61 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), skoro w/w przepisy dotyczą jedynie nowej zabudowy, a nie budynku już istniejącego, nieobjętego rozbudową, czy przebudową. Błąd ten jednak nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego wniesienia skargi do sądu po upływie ustawowego terminu należy stwierdzić, że jest ono błędne. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego został doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 12 lutego 2007r., a skarga została nadana w urzędzie pocztowym na adres organu odwoławczego w dniu 14 marca 2007r., a więc w terminie określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Nietrafne jest też stanowisko uczestniczki postępowania A. K. kwestionujące interes prawny skarżącej we wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa i obowiązki. Skarżąca w skardze powoływała się na ochronę swoich interesów wskazując na treść art. 144 kc. Zgodnie z tymi przepisami właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenie nieruchomości i stosunków miejscowych. Niewątpliwie, powyższe uregulowanie zapewniające ochronę własności daje skarżącej prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, skoro zmiana sposobu użytkowania sąsiedniego budynku mieszkalnego może, zdaniem skarżącej, zakłócić korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Uznając zatem skargę za zasadną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie w pkt. II i III zostało oparte na treści art. 200 i 152 p.p.s.a. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński B.Kamieńska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ A.Zieliński MarK