II SA/Kr 535/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [...]lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności - skargę oddala - WSA/wyr. l - sentencja wyroku Burmistrz Miasta Z. decyzją z [...]grudnia 2005 r. znak:[...], na podstawie art. 1 ust. 2 pkt. 2 w związku z ust. 1 art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005, Nr 175, poz. 1459) oraz art. 104 kpa odmówił przekształcenia na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w O. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, obejmującej działki nr "1" i "2" obr.[...] w Z., dla których prowadzona jest Księga Wieczysta o nr[...] w Sądzie Rejonowym w O., w prawo własności tej nieruchomości. Burmistrz Miasta Z. podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni, złożony w dniu 31 października 2005r., którym Spółdzielnia wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu będącego w jej wieczystym użytkowaniu, a obejmującego działki nr "1" i "2" obr.[...] objęte KW [...]. Jako podstawę prawną nabycia Spółdzielnia podaje ustawę opublikowaną w Dz. U. z 2005 r., Nr 175 poz. 1459. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 2 w związku z ust. 1 art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości spółdzielnie mieszkaniowe będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia przysługującego im na ten dzień prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pod tą zabudową w prawo własności tych nieruchomości. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również zgodnie z art. 1 ust. 3 przedmiotowej ustawy następcy prawni Spółdzielni, która na dzień wejścia w życie ustawy w/w warunki spełniała. Grunt wnioskowany przez Spółdzielnię do przekształcenia obejmuje nie graniczące ze sobą działki: nr "1" o pow. 0,0652 ha oraz nr "3" o pow.0,0070 w obr.[...] w Z., położone przy ul. K. Organ I instancji ustalił ponadto, że działki te nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi, gdyż całość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, a zabudowanego budynkami mieszkalnymi 3 blokami mieszkalnymi (będącymi własnością Spółdzielni, co wynika z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości) została tejże Spółdzielni sprzedana. Natomiast wnioskowany grunt, co najmniej od kilkunastu lat zabudowany jest obiektami o charakterze handlowo - usługowym. Spółdzielnia określiła, iż teren ten przeznaczony jest pod pawilony handlowo - usługowe, wybudowane przez właścicieli na gruncie tj. dz. "2" i "1", dzierżawionym im przez Spółdzielnię. Obiekty wybudowane na w/w działkach stanowią własność Spółdzielni, natomiast dzierżawcom, którzy na tych terenach wybudowali te obiekty przysługuje zwrot poniesionych nakładów. Spółdzielnia w roku 2002 dokonała geodezyjnego podziału nieruchomości objętej KW [...] na nieruchomości stosownie do istniejącej na niej zabudowy, wydzielając jak wynika z zapisu na mapie podziałowej: dz. "3" zabudowaną kotłownią, oraz dz. "1" i "2" zabudowane pawilonami handlowymi i inne działki pod budynkami mieszkalnymi i drogami. Podział ten został na wniosek Spółdzielni zatwierdzony ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...]października 2002r. Na podstawie przedłożonych kserokopii odpisów z KW[...], która obecnie obejmuje dz. "3" oraz wnioskowane do przekształcenia dz. "1" i "2" organ I instancji stwierdził, że prawo wieczystego użytkowania nieruchomości nią objętych ustanowione zostało na podstawie umowy użytkowania wieczystego Nr Rep. A. [...] z dnia [...]maja 1976 r. i ujawnione zostało w KW na wniosek z tejże daty. Prawo to ustanowione na rzecz użytkownika wieczystego Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w O. istniało na jej rzecz w dniu 13 października 2005 r. i istnieje nadal. Zabudowa istniejąca na działkach objętych KW[...] nie jest ujawniona w księdze. Przedłożony odpis z KW zawiera natomiast informację, o istnieniu w księdze [...] niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zapisu zabudowy budynkami mieszkalnymi 5-cio kondygnacyjnymi przy ul. W. "10" i "11" oraz odrębnej własności tych budynków na rzecz użytkownika wieczystego. Istniejący zapis nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż nieruchomości, które również były w KW [...] tj. dz. "4" i dz. "5" i zabudowane były określonymi w KW budynkami zostały - jak wskazano wyżej - sprzedane Spółdzielni Mieszkaniowej. Mianowicie umową notarialną Rep. A nr[...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. sprzedane zostały Spółdzielni Mieszkaniowej między innymi, zgodnie z treścią aktu: dz. "4", zabudowana budynkiem mieszkalnym przy ul. W. "10" oraz dz."5", zabudowana budynkiem mieszkalnym przy ul. W. "11". Działki te sprzedane zostały wraz z innym gruntem z tej księgi oraz z nieruchomością objętą inną księgą (zabudowaną trzecim blokiem). Po sprzedaży grunt z KW[...] połączył się ze sprzedaną nieruchomością w innej księdze i utworzył z nią jedną nieruchomość, która ma stanowić nieruchomość wspólną przy ustanawianiu odrębnej własności lokali. Przy sprzedaży nieruchomości, które zbywane były w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali udzielona została Spółdzielni bonifikata na mocy art. 68 ust. 1 pkt. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostały zatem w KW [...] zapis dotyczący budynków nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż ujawnione tam budynki powinny zostać przy sprzedaży gruntu nimi zabudowanego przeniesione do nowej księgi. Wobec niezgodności zapisu ze stanem faktycznym na dzień 27 grudnia 2005 r. zwołana została wizja lokalna w terenie, która potwierdziła znany organowi i Spółdzielni fakt, iż na działce "1" w obr.[...] położonej przy ul. K., o pow.0,0652 od kilkunastu lat istnieje budynek o charakterze handlowo - usługowym, a działka "3" w obr.[...] o pow.0,0070 ha, położona również przy K. zabudowana jest pawilonem handlowym typu UNO. Natomiast na działce nie wnioskowanej do przekształcenia tj. "3", położonej przy ul. W., objętej również KW [...] znajduje się kotłownia gazowa. Spółdzielnia wniosła ponadto w czasie wizji, iż usadowione na w/w działkach obiekty zostały wzniesione w celu zapewnienia pełnej infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Stosownie do zapisów statutu Spółdzielnia działa na rzecz zaspokojenia potrzeb swoich członków - mieszkańców sąsiednich działek. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa była na dzień 13 października 2005 r. i jest nadal użytkownikiem wieczystym wnioskowanych do przekształcenia nieruchomości. Jednakże istniejący na dzień wejścia w życie ustawy rodzaj zabudowy na nieruchomości, który nadal istnieje tj. obiekty handlowe (usługowe), a nie jak wymaga ustawa budynki mieszkalne i garaże będące własnością Spółdzielni, nie daje podstaw do żądania przez Spółdzielnię przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. dz. "1" i dz. "2" obr.[...] w Z. w prawo własności. Organ I instancji zaznaczył, że nie można z treści ustawy wywieść wniosku, że Spółdzielni, przez to że jest właścicielką budynków mieszkalnych w ogóle, położonych na innej nieruchomości, w tym wypadku stanowiącej jej własność, przysługuje prawo przekształcenia innych nieruchomości będących w jej wieczystym użytkowaniu, niezależnie od zabudowy na niej istniejącej, innej niż budynki mieszkalne i garaże. Nie można też wywieść z ustawy wniosku, że nieruchomości zabudowane obiektami handlowymi, choć jak pisze Spółdzielnia - co podniosła jak wyżej wspomniano również w czasie wizji - "....przeznaczone na realizację celów mieszkaniowych poprzez stworzenie infrastruktury towarzyszącej wielorodzinnemu budownictwu mieszkaniowemu stanowiącemu zasoby mieszkaniowe Spółdzielni" mogą być przedmiotem przekształcenia. Przekształcenie stosownie do zapisu ustawy w przypadku Spółdzielni dotyczy bowiem tylko nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub garażami stanowiącymi jej własność, a nieruchomość w skład, której wchodzą, dz. "1" i "2" , takiej zabudowy nie posiada. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w O., podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest bezzasadna, gdyż przedmiotowa nieruchomość złożona z działek nr "1" i "2" była i jest nadal przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni, w ten sam sposób zabudowanym. Na przedmiotowym gruncie posadowiona jest infrastruktura towarzysząca zabudowie mieszkaniowej - tj. pawilony handlowe. W ten sposób jest realizowany cel statutowy Spółdzielni mający zaspokoić wszelkie potrzeby mieszkańców. Zdaniem strony odwołującej się w decyzji mylnie zinterpretowano przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zawężając je tylko do budynków mieszkaniowych zamiast przyjąć, iż mowa w niej o "nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe" , o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Skoro tak przepisy ustawy obejmują także infrastrukturę towarzyszącą budynkom mieszkalnym - czyli sklepy, chodniki, place zabaw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...]lutego 2006 r. znak:[...], na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art.1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Wątpliwości budzi natomiast interpretacja przepisów prawa, w szczególności przepisów art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459) a stanowiskiem organu l instancji. Rozważając to zagadnienie Kolegium sięgnęło do chronologii i logiki zmian dokonanych przez ustawodawcę w przepisach regulujących kwestie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Obowiązującą poprzednio regulacją w tym zakresie była ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Utraciły one moc na podstawie art. 9 cytowanej ustawy. W stosunku do uregulowania zakresu podmiotowego ustawy z dnia 29 lipca 2005 r poprzednie regulacje miały zawężony charakter, dawały uprawnienia do żądania przekształcenia tylko osobom fizycznym. Art. 1 obowiązującej ustawy daje definicję podmiotów objętych tą ustawą. Są nimi osoby fizyczne jak i osoby prawne - spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt. 2 ustawy) Został, więc poszerzony krąg podmiotów objętych ustawą i uprawnionych do realizacji przekształcenia o spółdzielnie mieszkaniowe, lecz tylko te które są właścicielami wymienionych obiektów. Wyraźne wskazanie w ustawie przedmiotowego zakresu zawęża zdaniem Kolegium możliwość przekształcenia dla tej grupy podmiotów. Odnosząc się do postawionego zarzutu, iż w art. 1 ust. 1 ustawy mowa jest o nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe, nie sposób nie zauważyć czytając ten przepis, iż odnosi się on do osób fizycznych, dopiero kolejny przepis jak wyżej powiedziano poszerza krąg podmiotów, które mogą starać się o przekształcenie o: osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawodawca, zatem wyraził swoją wolę objęcia spółdzielni mieszkaniowych przywilejem uwłaszczenia użytkowanych nieruchomości, lecz tylko tych, które w sposób wyraźny wymienił w ustawie. Ponieważ niesporne jest, że działki nr "1" i "2" są zabudowane innymi niż mieszkalne budynkami, oraz że nie mieszczą się one w ustawowym katalogu organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 12 kwietnia 2006 r. wniosła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w O. Zdaniem strony skarżącej w decyzji mylnie zinterpretowano przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zawężając je tylko do budynków mieszkaniowych zamiast przyjąć, iż mowa w niej o "nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Skoro tak przepisy ustawy obejmują także infrastrukturę towarzyszącą budynkom mieszkalnym - czyli sklepy, chodniki, place zabaw. W ten sposób bowiem jest realizowany cel statutowy Spółdzielni mający zaspokoić wszelkie potrzeby mieszkańców. Ponadto żaden przepis prawa nie ogranicza uprawnienia danego spółdzielniom mieszkaniowym do uwłaszczenia tylko do budynków mieszkalnych. Spółdzielnia podkreśliła także, iż występuje w interesie 400 mieszkańców bloków spółdzielczych usytuowanych w obrębie administracyjnym Burmistrza Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby przy wydawaniu zaskarżony decyzji organu I i II instancji doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu 13.10.2005 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, strona skarżąca była użytkownikiem wieczystym działek nr "1" i "2" na podstawie umowy użytkowania wieczystego nr Rep. A [...] zawartej w dniu 14.05.1976 r. (umowa sprzedaży z [...]04.2005 r. nr Rep. A [...]). Bezspornym jest również, że działka nr "1" zabudowana jest od kilkunastu lat budynkiem o charakterze handlowo – usługowym. Natomiast działka nr "3" również jest zabudowana od kilkunastu lat małym pawilonem handlowym typu "UNO" (protokół z wizji w terenie z 27.12.2005 r. oraz pismo strony skarżącej z 21.11. 2005r.). Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było ustalenia czy strona skarżąca mogła domagać się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej lokalami o charakterze usługowym w prawo własności na podstawie art. 1 ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005, Nr 175, poz. 1459). Zagadnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed dniem 13.10.2005 r. regulowała ustawa z 4.09.1997r. o przekształceniu użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz ustawa z 26. 07. 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r., Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Obydwa te akty prawne przewidywały możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ale tylko dla osób fizycznych. Dopiero ustawa z 29.07. 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dopuściła, aby w szczególnych przypadkach z możliwości przekształcenia mogły korzystać osoby prawne. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (druk sejmowy nr 3668) wyraźnie stwierdzono, że przekształcenie użytkowania wieczystego przyznane zostało osobom prawnym tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach, pod warunkiem spełnienia przesłanek nią określonych. Należy zatem stwierdzić, że wolą ustawodawcy było objęcie możliwością przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przede wszystkim osób fizycznych, zaś osoby prawne zostały objęte taką możliwością tylko w ograniczonych wypadkach. Powoduje to, że przepisy ustawy z 29.07.2005 r. nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a jedynie ściśle z ich treścią. Skoro zatem art. 1 ust. 2 w/w ustawy stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży to nieuzasadnione jest żądanie strony skarżącej przekształcenia użytkowania wieczystego ustanowionego na działkach nr "1" i "2", zabudowanych lokalami usługowymi stanowiącymi własność strony skarżącej. Kolejnym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi jest interpretacja pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Zadaniem bowiem strony skarżącej spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych oraz garaży mogą stosowanie do wymogu z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy wnioskować o pozyskanie własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Strona skarżąca podnosi, że na obszarze całego kraju istnieją osiedla mieszkaniowe wokół których powstają place zabaw, chodniki, drobne sklepiki czy kioski ruchu. Odnosząc się do tego zarzutu należy zaznaczyć, że ustawa co prawda nie stanowi, czym nieruchomość ma być zabudowana, lecz wskazuje cel mieszkaniowy. Z tego należy wnosić, że nieruchomość powinna być zabudowana budynkiem mieszkalnym. O tym, czy budynek ma charakter mieszkalny, decydować będzie pozwolenie na budowę lub pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. Nie jest konieczne, aby budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Do przekształcenia kwalifikują się nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji mieszanej, mieszkaniowo-użytkowej. Natomiast nie podlegają przekształceniu nieruchomość zabudowane budynkiem o innym charakterze niż mieszkaniowy, w którym cel mieszkaniowy ma charakter uzupełniający (Komentarz do art. 1 ustawy z 29. 07. 2005 r... R. Skwarło Lex/el. 2007). Dodatkowo Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych; w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Tymczasem w niniejszej sprawie działki objęte wnioskiem strony skarżącej, stanowiące odrębne nieruchomości, zabudowane są tylko i wyłącznie obiektami handlowo – usługowymi, żadna część powierzchni użytkowej nie jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. Niewątpliwie działki te wraz z budynkami mieszkalnymi należącymi do strony skarżącej tworzą infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Niemniej jednak zarówno ustawodawca jak i doktryna wyraźnie stwierdzili, że nieruchomości zabudowane budynkami usługowymi nie podlegają przekształceniu, nawet jeśli mogły by być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Mając zatem na uwadze całokształt przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.