VII SA/Wa 1642/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. VII SA/Wa 1642/ 05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust 4, art. 36, art. 41 ust. 4, art. 80 ust.1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 106, poz. 1126z 2000r. z późn. zm. ) i art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku P.G. z dnia [...] czerwca 2000r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, przyłącza energetycznego oraz bezodpływowego osadnika ścieków na parceli nr [...], [...] zlokalizowanej w [...] przy ulicy[...]. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku P. G. z dnia [...] stycznia 2003r. związanego z wprowadzeniem zmian do zatwierdzonego projekt budowlanego Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. na podstawie art. 36a ust.1, art. 34 ust.4, art. 81 ust 1 pkt 2, art.82 Prawa budowlanego i art. 104 kpa zmienił w/w decyzję w ten sposób, że zatwierdził przeszklenia na konstrukcji aluminiowej w południowej i zachodniej połaci dachu, w pozostałej części pozostawił warunki decyzji bez zmian. A. i M. P. wystąpili z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005r. ( data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003r. i [...] sierpnia 2002r. Po rozpatrzeniu wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]lutego 2005r. na podstawie art. 157 § 3 kpa i art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz.2016 ) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji było uznanie, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym jedynie zmiany pozwolenia budowlanego . Ponieważ wnioskodawcy będąc właścicielami działki znajdującej się poza obszarem oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego nie posiadają interesu prawnego. Natomiast badając decyzję Starosty [...] z dnia [..] sierpnia 2002r. Wojewoda [...[ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 kpa i art. 82 ust.3 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tarasu na poziomie 0,00 m n.p.t., od strony sąsiedniej działki nr [...], w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że z analizy materiału dowodowego wynika, że A. P. była stroną postępowania, miała możliwość zapoznania się z projektem obejmującym sporny mur oraz wspartą na nim płytę tarasu, będącą przedłużeniem stropu nad piwnicą budynku mieszkalnego, usytuowanego ścianą zewnętrzną z otworami okiennymi w odległości 4,0m od granicy z działką wnioskodawczyni. Ponadto organ podniósł, że do budowy spornego muru ( ogrodzenia ) o wysokości ponad 2,20 m wymagane byłoby zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenie ale skoro przedmiotowe ogrodzenie przewidziano w projekcie jako część inwestycji to nie było ono wymagane. Według organu budowa przedmiotowego muru ( ogrodzenia ) nie wymagała zachowania norm odległościowych z przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 15, poz. 140 z 1999r. z późn. zm.). Zaprojektowane ogrodzenie spełniało warunki określone w przepisach rozporządzenia dotyczące budowy ogrodzeń W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, iż decyzja Starosty [...] w części zatwierdzającej projekt przedmiotowego ogrodzenia nie narusza przepisów prawa materialnego. Natomiast zdaniem organu zatwierdzony projekt budowlany naruszał rażąco § 12 ust. 5 w/w rozporządzenia, gdyż zaprojektowano taras sięgający od ściany budynku (usytuowanej prawidłowo w odległości 4,0 m od granicy) aż do ogrodzenia znajdującego się w granicy z działką małżonków [...] Po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. stwierdzającej w części nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w stosunku do decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. i [...] grudnia 2003r. Starosty [...] powinno być wszczęte i prowadzone jedno postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponieważ obie decyzje dotyczą jednego zamierzenia inwestycyjnego, powinny spełniać wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Nadto zdaniem organu nie można było stwierdzić, iż A.i M. P. przysługuje przymiot strony postępowania w odniesieniu do decyzji pierwotnej, a nie przysługuje w odniesieniu do decyzji zmieniającej, bowiem nie można rozpatrywać aspektu przymiotu strony i związanej z tym możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego odrębnie w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i odrębnie w odniesieniu do decyzji ją zmieniającej w określonym zakresie. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki powinien przeprowadzić postępowanie w odniesieniu do obu w/w decyzji Starosty [...]. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. i M. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. - w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tarasu na poziomie 0,00 m n. p. t., od strony sąsiedniej działki nr [...] , w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] ponowił argumenty zawarte w uzasadnieniu uchylonej decyzji z dnia [...] lutego 2005r. twierdząc, iż projekt przewidywał budowę muru w granicy będącego ogrodzeniem oraz wspartą na nim płytę tarasu, będącą przedłużeniem stropu nad piwnicą budynku mieszkalnego, usytuowanego ścianą zewnętrzną z otworami okiennymi w odległości 4,0m od granicy z działką wnioskodawczyni. Ponadto organ podniósł, że do budowy spornego muru ( ogrodzenia ) o wysokości ponad 2,20 m wymagane byłoby zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenie ale skoro przedmiotowe ogrodzenie przewidziano w projekcie jako część inwestycji to nie wymagało oddzielnego zgłoszenia . Według organu budowa przedmiotowego muru ( ogrodzenia ) nie wymagała zachowania norm odległościowych określonych przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 15, poz. 140 z 1999r. z późn. zm.). Zaprojektowane ogrodzenie spełniało warunki wymagane w przepisach rozporządzenia dotyczące budowy ogrodzeń W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, iż decyzja Starosty [...] w części zatwierdzającej projekt przedmiotowego ogrodzenia nie naruszała przepisów prawa materialnego. Natomiast zdaniem organu zatwierdzony projekt budowlany naruszał rażąco § 12 ust. 5 w/w rozporządzenia, gdyż zaprojektowano taras sięgający od ściany budynku (usytuowanej prawidłowo w odległości 4,0 m od granicy), aż do ogrodzenia znajdującego się w granicy z działką małżonków [...] Odwołanie od decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tarasu na poziomie 0,00 m n. p. t., od strony sąsiedniej działki nr [...] wniósł P. G. Odwołujący się podniósł, że przedmiotowa budowla stanowi płytę żelbetonową opartą na murze usytuowanym w granicy działki, która w części pełni rolę zadaszenia nad przejazdem a w części wykorzystywana jest jako taras. W ocenie odwołującego się przejazd ten, który składa się z muru usytuowanego w granicy działki i wykonanej na nim żelbetonowej płyty stanowiącej element nośny zielonego dachu jest niezbędny do prawidłowej obsługi budynku, który znajduje się na bardzo małej działce a taras powstały na dachu przejazdu jest jedynie sposobem użytkowania jego części którego granice zostały wyznaczone przez balustrady. Zdaniem odwołującego się wadliwa jest interpretacja organu, który uważa, iż pojęcie tarasu jako tożsame z pojęciem balkonu czy logii. Jednak w jego ocenie decyzja pozwalająca na budowę nie narusza przepisów technicznych określonych w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. udzielające pozwolenia na budowę i zatwierdzające projekt budowlany w części dotyczącej pozwolenia na budowę tarasu na poziomie 0,00 m n. p. t., od strony działki nr [...] w granicy z tą działką została udzielona z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia co stanowi przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie można traktować jako odrębnej inwestycji tarasu i budynku mieszkalnego, co wynika z analizy projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Podniósł, iż rozporządzenie w § 12 ust. 6 przewidywało możliwość usytuowania budynku między innymi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu ( działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległość między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W kwestionowanej decyzji nie zostało wykazane, iż usytuowanie budynku mieszkalnego bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią nie będzie naruszało przepisów techniczno-budowlanych dotyczących odległości pomiędzy projektowaną zabudową, a istniejącymi zabudowaniami na działce sąsiedniej. Możliwości takiej lokalizacji nie przewiduje decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jak również brak jest analizy możliwości takiej lokalizacji w projekcie zagospodarowania terenu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że z opisu technicznego projektu budowlanego wynika, że zaprojektowany został taras. Bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje sposób użytkowania przedmiotowego tarasu. Poza tym taras ten stanowi część budynku mieszkalnego i nie można rozpatrywać jego istnienia odrębnie od całości, tym bardziej, iż zarówno budynek mieszkalny jak i przedmiotowy taras objęte są jedną decyzją o pozwoleniu na budowę i jednym projektem budowlanym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. G. zarzucając, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył w sposób rażący zasadę praworządności i prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6 i art. 7 kpa przez bezpodstawne odrzucenie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez podania normy prawnej, która uniemożliwiałaby zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji posadowienia budynku w granicy . Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna . Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. G. pozwolenia na budowę - w części dotyczącej pozwolenia na budowę tarasu od strony działki nr [...] było zasadne . Przede wszystkim należy podnieść, że zatwierdzenie projektu budowlanego , który przewidywał lokalizację tarasu w granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiło w okolicznościach sprawy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych . Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15 , poz. 140 ze zm. ) w § 12 ust 1 stanowiło, że usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Przepis § 12 ust 4 w/w rozporządzenia stanowił, że jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Przepis § 12 ust 5 rozporządzenia przewidywał , że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast balkony lub loggie o więcej niż 1 m. Z przedstawionego do zatwierdzenia projektu architektonicznego wynikało ewidentnie, że przedmiotowy taras stanowi część budynku związaną z gruntem ( inaczej niż ma to miejsce w przypadku okapów i gzymsów oraz balkonów i loggi, które z natury swojej wystają ponad obrys budynku w części bezpośrednio posadowionej na gruncie). W związku z tym, oraz stosownie do literalnego brzmienia przepisu w sprawie przedmiotowego tarasu nie miał zastosowania ust 5 § 12 w/w rozporządzenia . Analiza projektu budowlanego dowodzi, że nie można oddzielnie rozpatrywać lokalizacji trasu, gdyż w istocie jest to kwestia lokalizacji bryły całego budynku . Zatwierdzenie kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę lokalizacji budynku bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, a także z otworami przewidzianymi do realizacji w ścianie tarasu od strony sąsiada ( projekt budowlany ) stanowiło naruszenie przepisu § 12 ust 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie . W tym kontekście zasadne było uznanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w zakresie jakim zezwalała na budowę tarasu na poziomie 0,00 m n.p.t. od strony działki nr [...] w granicy z tą działką została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 ust 1 pkt 1 c. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106 , poz. 1126 ze zm.) w zw. z naruszeniem wyżej wskazanych norm odległościowych. Przepis art. 35 ust 1 pkt 1 c Prawa budowlanego stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast art. 35 ust 3. w/w ustawy przewidywał ,że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, iż przepisy Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Ich kształt określa także granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której posadowiona ma być inwestycja jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Relacje zachodzące w tym zakresie zostały wyważone i przesądzone przez samego ustawodawcę i nie mogą być przedmiotem dowolnej oceny organu administracyjnego. Rodzaj materii objętej wskazaną reglamentacją prawną (tj. granice wykonywania i ochrony prawa własności w procesie inwestycyjnym) nakazuje uznawać wszelkie przypadki oczywistego uchybienia tym normom przez organ administracyjny za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji. Wprawdzie przepis § 12 ust 6 w/w rozporządzenia stanowił, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, jednak w tej sprawie przesłanki w nim określone nie zostały spełnione. Przede wszystkim wskazana w przepisie możliwość usytuowania budynku w granicy uzależniona była od zastosowania dyspozycji § 270 ust 2 w/w rozporządzenia , który stanowił, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki . Projekt przewidywał otwory w tej ścianie a zatem nie wynika z niego aby warunek oddzielenia przeciwpożarowego został spełniony. Poza tym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie zawierała ustaleń odnośnie możliwości usytuowania budynku bezpośrednio w granicy. Także w projekcie zagospodarowania terenu brak jest jakichkolwiek ustaleń co do tego, że usytuowanie budynku w granicy nie będzie naruszało odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Organ wydający pozwolenie na budowę z uwagi na ogólną zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron. powinien wówczas zbadać wniosek inwestora, w kontekście tego czy budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie naruszy zasad współżycia społecznego i nie zakłóci korzystania z niej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a ponadto nie utrudni zabudowy działki sąsiedniej. Takiej analizy jednak organ nie dokonał i wydał w sposób dowolny decyzję pozwalającą na budowę w granicy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.