II SA/Ol 640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]"; nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego L. K. kwotę 2000 złotych (słownie: dwa tysiące) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał po potrąceniu kwoty sankcji w wysokości 110.214,82 zł, z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, L. K. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 943.238,17 zł, w tym z tytułu: Jednolita Płatność Obszarowa - w wysokości 394.547,96 zł (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt cztery tysiące pięćset czterdzieści siedem zł dziewięćdziesiąt sześć gr), w tym środki unijne 394547,96 zł, środki krajowe 0,00 zł; Uzupełniająca Płatność Obszarowa - w wysokości 548690,21 zł (słownie: pięćset czterdzieści osiem tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt zł dwadzieścia jeden gr), w tym środki unijne 147.063,25 zł, środki krajowe 401.626,96 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Kierownik Biura Powiatowego wydał w dniu "[...]" decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 listopada 2005r. uchylił decyzje I i II instancji. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego przeprowadził dodatkowe postępowanie mające na celu wyeliminowanie wskazanych przez Sąd uchybień, oraz umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w przeprowadzonej w dniach od 28 czerwca 2006 do 30 czerwca 2006r. wizytacji w gospodarstwie. Wizytacja ta miała na celu weryfikację i analizę trwałych elementów krajobrazu, która pozwoliłaby na ocenę poprawności dokumentacji powstałej podczas kontroli realizowanej w 2004r. W dniu 28 czerwca 2006r. L. K. został powiadomiony telefonicznie o rozpoczynającej się na terenie jego gospodarstwa w/w wizytacji inspektorów terenowych. L. K. w piśmie z dnia 28 czerwca 2006r. przesłanym do Biura Powiatowego poinformował, że został powiadomiony o wizytacji, że nie może w niej uczestniczyć osobiście oraz nie może oddelegować kompetentnego pełnomocnika. W wyniku wizytacji powstała notatka służbowa, dokumentacja graficzna i fotograficzna. Podczas weryfikacji stwierdzono, że gospodarstwo rolne składało się z dwóch kompleksów o przybliżonych powierzchniach, położonych w A. i B. Kompleks w A. nie jest już w posiadaniu L. K. Zarówno w przypadku ugorów jak i gruntów ornych znajdujących się pod nowymi zasiewami niemożliwa była weryfikacja przebiegu granic z 2004r. Weryfikacji mogły podlegać jedynie trwałe elementy krajobrazu niezmienne na przełomie kilku lat, których istnienie miało odzwierciedlenie w protokole czynności kontrolnych z 2004r. Organ argumentował dalej w uzasadnieniu decyzji, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego. Z powyższego artykułu ustawy o płatnościach bezpośrednich można jednoznacznie stwierdzić, że płatności bezpośrednie należą się do gruntów rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej, a co za tym idzie według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, a nie stanu odzwierciedlonego w Ewidencji Gruntów i Budynków. Ewidencja Gruntów i Budynków (dalej: EGiB) odzwierciedla stan faktyczny na gruncie na dzień wykonania pomiaru i klasyfikacji, a pomiar niejednokrotnie był wykonywany w okresie powojennym i nie aktualizowany na czas bieżący, w związku z tym często odbiega od stanu istniejącego aktualnie na gruncie. Organ I instancji wskazał, iż w wyniku analizy trwałych elementów krajobrazu dokonanej w trakcie wizytacji terenowej można dowieść, że powierzchnie deklarowane w 2004r. przez producenta rolnego były zawyżone i błędnie podane we wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Z analizy wartości deklarowanych w gospodarstwie wynika, że wielkości te są uzyskane z wypisu z Ewidencji Gruntów i Budynków, a nie są pochodną rzetelnych pomiarów użytków rolnych. Fakt wypełnienia wniosku na podstawie wypisów z rejestru gruntów potwierdza w swoich oświadczeniach sam producent rolny L. K. Tego rodzaju błędy wykazano w kilku przypadkach. Kierownik Powiatowy podał, że działka rolna "[...]" położona na działce ewidencyjnej nr "[...]" - powierzchnia zgłoszona do dopłat w 2004 roku wynosiła 11,39 ha, powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli na miejscu w 2004 roku wynosiła 6,08 ha, podczas wizytacji tej działki w 2006 roku potwierdzono fakt zawyżenia powierzchni o ponad 5 ha stanowiące wieloletnie zadrzewienie, które w Ewidencji Gruntów i Budynków występuje jako RUIb (zgodnie z klasyfikacją- grunt rolny klasy Illb). Działka rolna "[...]" położona na działce ewidencyjnej nr "[...]" - powierzchnia zgłoszona do dopłat w 2004 roku wynosiła 20,88 ha, powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli na miejscu w 2004 roku wynosiła 15,89 ha, podczas wizytacji tej działki w 2006 roku potwierdzono fakt zawyżenia powierzchni rzędu 5 ha stanowiących część zabudowań gospodarskich położonych na gruncie występującym w EGiB jako RHIb. W przypadku działek rolnych "[...]" i "[...]" stwierdzono występowanie trwałych nieużytków, które nie występują w EGiB. Pozostałe rozbieżności w powierzchniach deklarowanych i stwierdzonych wynikają – jak podano w uzasadnieniu decyzji - ze zmiany przebiegu granic nieużytków, przy tendencji do zwiększania ich powierzchni. Podczas wizytacji wykonano szereg zdjęć ukazujących trwałe nieużytki istniejące na gruncie od wielu lat, oraz wykonano zdjęcia potwierdzające poprawność i wiarygodność zdjęć wykonanych podczas kontroli na miejscu w 2004 roku w obrębie działki ewidencyjnej nr "[...]" (działka rolna "[...]"), co do których producent rolny wniósł zastrzeżenia. W efekcie przeprowadzonej kontroli w ramach wyjaśnienia wątpliwości, co do rzetelności wykonania czynności kontrolnych z dnia 19 sierpnia 2004 roku organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do podważania jej wyników. Stwierdzono poprawność wykonania zdjęć oraz wykazano oczywiste błędy w powierzchniach deklarowanych przez producenta rolnego w roku 2004. Dalej organ argumentował w uzasadnieniu decyzji, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosi: 2.202,54 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu powierzchnia stwierdzona wyniosła: 2.093,05 ha, w związku z tym powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wyniosła: 2093,05 ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu wynosi 5,23% ((2.202,54 – 2.093,05) / 2.093,05 = 5,23%). Organ dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003r. z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dziennik Urzędowy z 2003 Nr 328, str. 21-24), z wyjątkiem działania przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności określonych w art. 48 rozporządzeń (WE) 2419/2001, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią określoną w rozumieniu art. 2 lit. r. rozporządzenia (WE) 2419/2001 przekracza 3%, ale nie przekracza 30% powierzchni określonej, kwota do przyznania w ramach systemu jednolitej płatności powierzchniowej ulega redukcji na dany rok o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W związku z tym, że procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu wynosi 5,23% należna w roku 2004 kwota płatności została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy (2093,05 - ((2202,54 - 2093,05)* 2) =1874,07 ha). Zgodnie z powyższym płatność po uwzględnieniu sankcji została naliczona do powierzchni 1.874,07 ha i wyniosła: 394.547,96 zł, sankcje natomiast wyniosły: 46.101,86 zł. Uzupełniająca płatność obszarowa została obliczona zgodnie z art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dziennik Urzędowy z 2001r. Nr 327, str. 11-32), który stanowi, że jeżeli, w odniesieniu do grupy upraw, zadeklarowana powierzchnia przekracza powierzchnię określoną zgodnie z artykułem 31 ust. 2, pomoc jest obliczana na podstawie określonej powierzchni zmniejszonej o podwójną stwierdzoną różnicę jeżeli różnica ta jest większa niż 3 % albo 2 hektary ale nie więcej niż 20 % określonej powierzchni. W związku z tym, że procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu wynosi 5,23% należna w roku 2004 kwota płatności została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy (2093,05 - ((2202,54 -2093,05) * 2) = 1874,07 ha). Zgodnie z powyższym uzupełniająca płatność obszarowa została naliczona do powierzchni 1874,07 ha i wyniosła 548.690,21, sankcje natomiast wyniosły: 64.112,96 zł. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył L. K., żądając uchylenia decyzji i przyznania płatności bezpośrednich w pełnej wysokości. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż nie mógł uczestniczyć w przeprowadzonej w czerwcu 2006r. kontroli, gdyż został o niej zawiadomiony w dniu jej przeprowadzenia. Zdaniem odwołującego się kontrola winna zostać przeprowadzona z udziałem niezależnych od Agencji inspektorów. Wyjaśnił, że wynik przeprowadzonego przeglądu zawarto w sporządzonej jednoosobowo notatce służbowej z dnia 4 lipca 2006r. i w ocenie Agencji, notatka ta stanowi dowód potwierdzający prawidłowość zastosowanych przez Agencję sankcji w decyzji z dnia "[...]". Zauważył, iż wedle informacji zawartych w notatce służbowej, rozbieżności w powierzchni występują na następujących działkach: działka "[...]" zawyżenie rzędu 5 hektarów (wg decyzji z "[...]" jest to 5,31 ha), działka "[...]" zawyżenie rzędu 5 hektarów (wg decyzji z "[...]" jest to 4,99 ha), działka "[...]" nie podano ilości zawyżenia (wg decyzji z "[...]" jest to 7,85 ha),działka rolna "[...]": nie podano ilości zawyżenia (wg decyzji z "[...]" jest to 1,53ha). Odwołujący się wskazał, iż łącznie rozbieżność, według informacji zawartej w notatce służbowej z 4 lipca 2006r. wynosi 19,68 ha, natomiast zastosowana sankcja w decyzji z dnia "[...]" dotyczy powierzchni 109,49 ha - to jest różnica 89,81 ha. W stosunku do tej różnicy, w jednoosobowej notatce z 4 lipca 2006r. zapisano, "iż powstałe rozbieżności wynikają ze zmiany granic nieużytków przy tendencji do ich zwiększania; podczas weryfikacji stwierdzono, że niemożliwa jest obecna weryfikacja przebiegu granic z 2004r.; zarówno w przypadku ugorów jak i gruntów ornych znajdujących się pod nowymi zasiewami niemożliwa jest weryfikacja przebiegu granic z 2004r." Podniósł odwołujący się, iż grunty Gospodarstwa Rolnego w A. dzierżawił od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy "[...]", a ich przejęcie w dzierżawę, odbywało się w terenie, na podstawie stanu faktycznego porównywanego z danymi zawartymi w rejestrze gruntów. Ustalenia te były dokładne, gdyż od tych danych zależała wysokość czynszu dzierżawnego, który był płacony dla prawnego właściciela gruntów, tj. dla Agencji Nieruchomości Rolnych O/T "[...]". Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa swoją kontrolą objęła dwa gospodarstwa rolne, tj. w B. - stanowiące własność odwołującego się, gdzie do dopłat zgłoszono 979,79 ha oraz w A. (gospodarstwo dzierżawione od ANR O/T "[...]"), z którego to gospodarstwa zgłoszono do dopłat 1215,18 ha. Sankcję w decyzji z dnia "[...]" zastosowano do zakwestionowanej przez ARiMR powierzchni 109,49 ha, a w tym powierzchnia 25,60 ha dotyczy gospodarstwa rolnego w B., a powierzchnia 83,89 ha gospodarstwa rolnego w A. Wymieniona zaś w notatce z 4 lipca 2006r łączna rozbieżność wynosi łącznie 19,68 ha a z tego: powierzchnia 1,53 ha dotyczy gruntów gospodarstwa rolnego w B., a powierzchnia 18,15 ha dotyczy gruntów gospodarstwa rolnego w A. Umowa dzierżawy na dzierżawione gospodarstwa rolne w A. ustała po zbiorach w 2004r. i niemożliwa jest weryfikacja po dwóch latach (w czerwcu 2006r) zgłoszonych w dniu 11 czerwca 2004r powierzchni do dopłat do gruntów gospodarstwa rolnego w A. Po zbiorach 2004r zwrócone ono bowiem zostało do ANR O/T "[...]" i grunty tego gospodarstwa rolnego leżały odłogiem. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a z wyboru strony aktywność jej w postępowaniu przejawiała się jedynie w sposób korespondencyjny i telefoniczny. W ogólności działania strony już od momentu sporządzania wniosku organ odwoławczy ocenił jako nieprecyzyjne i nie mające na celu rzetelnego ustalenia rzeczywistej powierzchni posiadanych upraw, kwalifikujących się do dopłat. Organ odwoławczy wskazał powołując się na uzasadnienie postanowienia o umorzeniu śledztwa z dnia "[...]", iż zarządcy gospodarstw skarżącego – R. M. oraz Z. D. – wypełnili w imieniu odwołującego się wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Oświadczyli oni, iż osobiście nie posiadają wiedzy ani możliwości dokonania pomiarów, bazowali tylko i wyłącznie na danych zawartych w rejestrach gruntów ze Starostwa Powiatowego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, pomniejszając ogólną powierzchnię działek o grunty, które nie podlegają wskazaniu we wniosku np. tereny zabudowane, nieużytki, zakrzewienia czy rowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Naczelnik Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego zeznał, iż obecnie nie jest prowadzona cykliczna weryfikacja powierzchni działek. Obligatoryjnie dokonuje się tego w wyjątkowych sytuacjach, jak również użytkownik nie ma obowiązku weryfikacji powierzchni użytkowanych działek. Powierzchnie poszczególnych działek ustalane były w okresie powojennym i nie aktualizowano ich wielkości, oraz że aktualne pomiary prowadzone są przy pomocy GPS, co może powodować rozbieżności w wynikach z uwagi na zaawansowanie technologiczne wykorzystanych urządzeń pomiarowych. Oparcie się strony jedynie na rejestrze gruntów, przy wypełnianiu wniosku, wynika także z treści skargi do WSA z dnia 9 sierpnia 2005 r. oraz z oświadczeń zarządców strony zawartych w aktach sprawy. Przyjęty przez stronę sposób wypełnienia wniosku organ ocenił negatywnie. L. K. miał obowiązek dołożyć należytej staranności przy deklarowaniu powierzchni uprawnionych do płatności, uwzględniając wyłącznie powierzchnie faktycznie użytkowane rolniczo. Strona opierając się wyłącznie na ewidencji gruntów i odejmując od powierzchni tam wskazanych grunty nie użytkowane rolniczo metodą orientacyjną, wybrała najszybszą i najtańszą metodę służącą wypełnieniu wniosku o dopłaty. Metoda ta jest jednak także ryzykowna, a zgłoszone do dopłat grunty powierzchnie zostały zakwestionowane w wyniku przeprowadzonych kontroli . Dokonując oceny protokołu kontroli z 2004r. Dyrektor Oddziału Regionalnego podał, iż stronie zapewniono możliwość wzięcia udziału w tejże kontroli, a zarządcy gospodarstw skarżącego (którzy zresztą wypełnili wnioski o dopłaty), skoro podali numery dowodów osobistych osobom kontrolującym, to o kontroli wiedzieli i mogli w niej wziąć czynny udział. Ponadto prawidłowość tejże kontroli została potwierdzona przez Departament Kontroli. Organ odwoławczy wskazał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, by geodeci uprawnieni dokonujący kontroli byli osobami nieuczciwymi, którzy wykonali nierzetelne pomiary powierzchni gruntów. Dyrektor Oddziału Regionalnego przyjął, iż obowiązkiem organu jest wprawdzie prowadzenie postępowania dowodowego z urzędu, jednak organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy sama strona dowodów na poparcie swych twierdzeń nie przedstawia. Organ przywołał dalej art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), który stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wykładania przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. oraz przepisów unijnych pozwala przyjąć, iż nie jest prawidłową postawa beneficjenta, sprowadzająca się do łatwej negacji ustaleń organu. W ocenie Dyrektora Regionalnego czynności kontrolne w sprawie zostały wykonane w sposób prawidłowy, co spowodowało przerzucenie ciężaru dowodu na odwołującego się, co oznacza, że strona winna według swego uznania gromadzić i prezentować materiał dowodowy przeczący ustaleniom organu. Przeprowadzone kontrole wykazały, iż organ I instancji prawidłowo wykluczył z płatności grunty o powierzchni 109,49ha. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zakresie wyliczenia płatności bezpośrednich do gruntów rolnych dla L. K. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył L. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wydane decyzje są niezgodne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005r., którym Sąd ten uchylił poprzednio podjęte decyzje w sprawie. Wyjaśnił, iż organy nie umożliwiły mu wzięcia udziału w kontroli, chociaż Sąd w poprzednio wydanym wyroku wskazał, iż wzięcie przez skarżącego udziału w kontroli, umożliwi uniknięcie sporów co do sposobu jej przeprowadzenia, a zawiadomienie o kontroli z wyprzedzeniem nie zagrozi jej celowi. Dalej skarżący powtórzył argumentację odwołania wskazującą, iż organ powołując się w zaskarżonej decyzji na notatkę służbową z dnia 4 lipca 2006r., wykazał jedynie, iż rozbieżność powierzchni zgłoszonej do dopłat, a powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli wynosi 19,68ha, w decyzji zaś przyjęto, iż skarżący zawyżył powierzchnię upraw rolnych aż o 109,49ha, jest to zatem różnica 89,81ha, pomiędzy powierzchnią wykazywaną przez organ, a określoną w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w dalszej części uzasadnienia zwanej: p.p.s.a. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać przede wszystkim należy, iż sprawa była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2005r., uchylił poprzednio wydane decyzje. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku dokonania przez Sąd oceny prawnej danej sprawy i wskazań co do dalszego toku postępowania, zarówno organ rozpoznający sprawę ponownie, jak i sąd administracyjny badający legalność nowo wydanej decyzji związani są oceną wyrażoną w wydanym orzeczeniu, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania. Jednocześnie niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej Sąd w wyroku z dnia 29 listopada 2005r. odnosząc się do kontroli przeprowadzonej w 2004r. wskazał, iż z akt sprawy nie sposób ustalić, czy skarżący o tej kontroli został zawiadomiony, przyjmując jednocześnie, iż udział w kontroli producenta rolnego jest jego uprawnieniem, którego nie może być pozbawiony, ponadto wcześniejsze zawiadomienie osoby o planowanej kontroli nie musi zagrażać celowi kontroli, a sam udział kontrolowanego w czynnościach kontrolnych jest wskazany ze względu na uniknięcie sporów co do sposobu i zakresu jej przeprowadzenia. Z akt sprawy nie wynikało też by w czynnościach kontrolnych uczestniczyli przedstawiciele skarżącego. Sąd wyraził pogląd, iż organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy przed jej rozstrzygnięciem, czym naruszyły art. 7 i 77 kpa. Ponadto w wyroku podano, iż z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (Dziennik Urzędowy nr L 1 3/01/2002) wynika, że sankcji w postaci obniżek nie stosuje się jeżeli rolnik przedłożył rzeczywiście poprawne informacje lub w przypadku, gdy w inny sposób może wykazać, że nie ponosi winy. Sąd wskazał także na naruszenie przez organy orzekające art. 107 § 3 kpa wyjaśniając, iż uzasadnienie decyzji winno wskazywać fakty które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Podnieść należy, iż organ administracji w trakcie postępowania dowodowego winien stosować przepisy kpa w szczególności zaś art. 7 i 77 oraz art. 80, co też zostało podkreślone w wyroku Sądu z dnia 29 listopada 2005r. Art. 7 kpa nakłada na organy administracji państwowej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes obywateli i słuszny interes strony. Art. 77 § 1 obliguje zaś organy do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z mocy art. 80 organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto organy administracji publicznej orzekając w sprawach indywidualnych obowiązane są uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Natomiast art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych stanowi, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego. Zestawienie wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego wskazuje, że w przypadku sporu w kwestii wielkości zgłoszonej do płatności powierzchni gruntów rolnych, organ winien zgodnie z przepisami kpa ustalić wielkość powierzchni użytkowanej rolniczo w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. Rozpoznając ponownie sprawę organ swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w głównej mierze wynikami kontroli, która odbyła się w dniach 28 – 30 czerwca 2006r. W notatce służbowej sporządzonej dnia 4 lipca 2006r. z tejże kontroli, kontrolujący opisał cztery z działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa skarżącego – tj., działki rolne "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" - podając stwierdzoną w wyniku kontroli powierzchnię zawyżenia tych działek. W notatce podano także, że zdjęcia działki nr "[...]" (działka rolna "[...]") zostały w 2004r. prawidłowo wykonane. Co do pozostałych nieprawidłowości w zgłoszonym wniosku o dopłaty w kwestii zawyżenia powierzchni upraw kontrolujący wskazał, iż rozbieżności w powierzchniach stwierdzonych wynikają ze zmiany przebiegu granic nieużytków, przy tendencji do zwiększania ich powierzchni. Ustalenia te zostały następnie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono także dokumentację graficzną - szkice pomiaru działek wykonane na mapach odnoszące się do działek: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]","[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]". Przeprowadzoną kontrolę udokumentowano ponadto na zdjęciach fotograficznych. Organ wyjaśnił też, iż kontrola ta miała na celu potwierdzenie prawidłowości kontroli przeprowadzonej w 2004r. Należy więc ocenić, czy oparcie się w zaskarżonej decyzji na wynikach kontroli z 2006r. opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przedstawiony tam sposób stanowiło wystarczającą przesłankę do nałożenia na skarżącego opisanych decyzją sankcji. Odnosząc się do kontroli z 2004r. – choć dokumentacja sporządzona w wyniku jej przeprowadzenia może być oceniana jako dowód w sprawie – wskazać należy, że Sąd w wyroku z 29 listopada 2005r. przyjął, iż brak jest dowodów, że producent rolny był o niej zawiadomiony, choć taki obowiązek ciążył na organie i winien być udokumentowany. Skoro Sąd uznał za nieprawidłowy sposób w jaki kontrola ta została przeprowadzona poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach kontrolnych, to organ ponownie badając sprawę winien zweryfikować wyniki tej kontroli, co do tych działek w których podał, iż producent rolny zawyżył ich powierzchnię. Jest to związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego i obowiązkiem zbierania materiału dowodowego przez organ wynikającym z art. 7 i 77 kpa. Oczywistym jest także, iż ustalenia organu co do poczynionych dowodów mających wpływ na wynik sprawy winny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z decyzji organu I instancji wynika, iż zawyżenie powierzchni stwierdzono co do 38 działek wyszczególnionych w tabelach zawartych w treści decyzji. Tymczasem organ ten w pisemnej części uzasadnienia decyzji wskazał jedynie na 4 działki wymienione w notatce służbowej, co do których zawyżono powierzchnię upraw (wspomniane wyżej działki "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"), podając w sposób ogólnikowy na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości. Opisane w notatce z dnia 4 lipca 2004r. nieprawidłowości w powierzchniach wymienionych w niej działek (19, 68 ha) nie pokrywają się – co słusznie podnosi skarżący w pismach składanych w sprawie – z całościową powierzchnią zawyżenia gruntów wykazywaną w zaskarżonej decyzji, tj. 109,49ha. Organ w istocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał dlaczego stwierdzone zawyżenie zgłoszonej powierzchni wynosi właśnie 109,49ha, skoro notatka służbowa z 4 lipca 2006r. – której zapisy cytowane są w uzasadnieniu decyzji, odnosi się jedynie do działek, których powierzchnię zawyżono o 19,68ha. Organ ograniczył się w tym zakresie jedynie do przywołania w tabeli zawartej w treści uzasadnienia decyzji wyników kontroli z 2004r., której sposób przeprowadzenia - jak wyjaśniono wyżej - został zakwestionowany wyrokiem Sądu z dnia 29 listopada 2005r. Ustalenia te zostały następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu brak jest ponadto dokonania oceny dokumentacji graficznej sporządzonej w sprawie, w wyniku kontroli z 2006r. oraz podania przyczyny dlaczego dokumentacja ta nie została sporządzona dla wszystkich działek, co do których stwierdzono zawyżenia powierzchni. Zapisy znajdujące się na szkicach pomiarów działek o treści: granice użytków zostały naniesione w przybliżeniu i maja charakter orientacyjny nie wyjaśniają z pewnością wątpliwości powstałych w sprawie. W dokumentacji graficznej odniesiono się do 27 działek, przy czym na większości szkiców pomiaru działek wskazano jedynie, że granice użytków zostały naniesione w przybliżeniu i mają charakter orientacyjny. Na szkicach pomiaru dotyczących działek "[...]" i "[...]" wskazano, iż baloty składowane są dłuższy czas i można przyjąć, że znajdowały się na działce już w 2004r. Takie stwierdzenie nie może jednak wykluczyć prawidłowości zgłoszonego areału w 2004r. co do tych działek, skoro baloty te mogły zostać umiejscowione już po zbiorach z 2004 roku. Ponadto w protokołach czynności kontrolnych z 17 sierpnia 2004r. nic się nie wspomina o składowaniu balotów. Nie sposób więc przyjąć, iż organ wykazał zgodnie z art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa, iż zawyżenie powierzchni zgłoszonej do dopłat w podanej w decyzji wartości (109,49ha) miało rzeczywiście miejsce. Brak jest w uzasadnieniu decyzji powołania się na konkretne dowody wykazujące co do konkretnej działki zawyżenie powierzchni podanej w konkretnej liczbie zawyżenia. Reasumując organ winien wykazać w uzasadnieniu decyzji zawyżenie powierzchni co do każdej działki wskazując na podstawie jakiego dowodu to zawyżenie stwierdza. Tylko w takim przypadku zostaną wykonane wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 29 listopada 2005r. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się ani jednym zdaniem co do możliwości zastosowania w sprawie art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001r. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku z dnia 29 listopada 2005r. Sąd przywołał treść tego artykułu wskazując, iż pomimo, że zasada ustanowiona w tym przepisie obowiązuje we wszystkich systemach pomocowych, organ rozpoznając poprzednio sprawę nie rozważył możliwości zastosowania art. 15 rozporządzenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji ponownie nie wyjaśnił – pomimo podniesienia tej kwestii w wyroku z dnia 29 listopada 2005r. - dlaczego w jego ocenie art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001r. nie ma w sprawie zastosowania. Ocena ta może mieć znaczenie w szczególności w sytuacji opierania się przez stronę - w dobrej wierze - w złożonym wniosku o przyznanie płatności na podstawie danych zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków. Na zakończenie wskazać także należy, iż – wbrew temu co podniesiono w zaskarżonej decyzji - w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, gdyż z art. 53 ust. 1 tejże ustawy wynika, że do postępowań w sprawach przyznania płatności wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ustawa weszła w życie 27 lutego 2007r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.