II SA/Go 135/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędzia WSA Joanna Wierchowicz, Protokolant Specjalista Magdalena Tyniec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.P. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek okresowy Oddalono skargę Decyzją z [...] grudnia 2006 roku znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2006 roku znak [...]. Decyzją tą Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku A.P. z dnia [...] października 2006 roku o zasiłek okresowy odmówił przyznania żądanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w oparciu o zebrany materiału dowodowy ustalił, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą. Od [...] października 2006 roku jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie wykazuje żadnych źródeł dochodu twierdząc, iż utrzymuje się ze "sporadycznego żebractwa". Jest objęty pomocą w postaci gorącego posiłku w stołówce charytatywnej. Ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności z możliwością wykonywania zatrudnienia zgodnego z predyspozycjami psychofizycznymi na otwartym rynku pracy. Nie podejmuje prac społecznie użytecznych proponowanych przez Powiatowy Urząd Pracy, uznając je za niezgodne z kwalifikacjami. Odmówił również podjęcia zatrudnienia zgodnego z kwalifikacjami w wyniku czego, decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku Starosty Powiatu, utracił status bezrobotnego z powodu odmowy podjęcia proponowanej pracy na stanowisku kierownika działu usług montażowo-budowlanych w firmie "S". W okresie pozbawienia statusu bezrobotnego nie zgłaszał się do Ośrodka. Status bezrobotnego wnioskodawca odzyskał po 3 miesiącach w wyniku ponownej rejestracji. Organ I instancji wskazał również, iż wnioskodawca w okresie od stycznia do czerwca 2006 roku objęty był pomocą społeczną w postaci zasiłku okresowego w wysokości po 231 zł miesięcznie, którego nie odbierał domagając się świadczenia w maksymalnej wysokości. W oparciu o dokonane ustalenia organ I instancji uznał, iż wnioskodawca wykazuje postawę typowo roszczeniową nie podejmując ze swej strony żadnych działań mogących przyczyniać się do poprawy własnej sytuacji. Powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004 roku , Nr 99 poz. 1001 ze zm. ) wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w przezwyciężaniu przez te osoby trudności życiowych, a nie obowiązek zaspokajania z jej środków wszystkich potrzeb takich osób. Art. 4 wskazanej ustawy nakłada na osoby korzystające pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Takiego współdziałania brak ze strony skarżącego, co może stanowić, podobnie jak fakt niepodjęcia pracy podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium podzieliło w pełni jego ustalenia faktyczne i wywody prawne. Zdaniem organu II instancji decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu bowiem w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podejmuje prac proponowanych mu przez Urząd Pracy, nie przyjmuje przyznanej pomocy w formie zasiłku okresowego to zasadnie organ I instancji przyjął, iż nie współdziała on w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium zaszły zatem przesłanki do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej . W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A.P. podnosił, iż odmowa przyznania mu przez organy obu instancji zasiłku okresowego stanowi przejaw ciemiężenia i poniżającego traktowania go jako człowieka i obywatela. Wobec zaskarżonej decyzji podnosił argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając, iż narusza ona przepisy art. 119 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jak i przepisu art. 11 ust. 2 tej ustawy. Wywodził, iż organy poprzez naruszenie jego dóbr osobistych wymusiły na nim odmowę podjęcia prac społecznie użytecznych, a odmawiając zasiłku okresowego wymusiły odmowę podjęcia pracy zawodowej. Jego zdaniem kierowanie go przez organy obu instancji do pracy "bez wyżywienia, w stanie wycieńczenia organizmu, niepełnosprawnego bez badań lekarskich do określonych robót fizycznych ewidentnie naraża go na utratę zdrowia lub życia". Podnosił również, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 roku w sprawie ii SA /Go 229/06 nie jest prawomocny. Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 roku reprezentujący skarżącego pełnomocnik ustanowiony w ramach prawa pomocy, podtrzymując skargę, podniósł zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 10 Kpa, nie informując skarżącego o zakończeniu postępowania i nie dając mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nadto oparły się na dowodach "zewnętrznych" tj. pochodzących Powiatowego Urzędu Pracy. Przyznał jednocześnie iż te dokumenty były znane skarżącemu. Zarzucał też, iż organy pochopnie skorzystały z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie i podtrzymywało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako ppsa). Natomiast stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ). W przypadku stwierdzenia innych naruszeń prawa tj. takich, które nie miały wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej zawarte w zaskarżonym akcie, brak jest podstaw do eliminacji go z obrotu prawnego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zaszły podstawy do jej uchylenia czy stwierdzenia nieważności. W postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ administracyjny bada czy zaistniały warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W szczególności ustala czy zaistniała trudna do przezwyciężenia sytuacja życiowa wnioskodawcy, czy może on ją pokonać samodzielnie, czy należy do kręgu uprawnionych do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej ( art. 5 ustawy ) i spełnia kryterium dochodowe ( art. 8 ustawy ) oraz przesłanki do wnioskowanego świadczenia. Organ ocenia również czy zainteresowany realizuje ciążący na nim z mocy art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązek współdziałania z jednostkami i pracownikami opieki społecznej. Pomoc społeczna nie ma bowiem charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów. Jednym z celów pomocy społecznej jest bowiem aktywizacja i usamodzielnienie świadczeniobiorców. W żadnym razie świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane jako stałe źródło dochodu. Brak realizacji obowiązku współdziałania z jednostkami pomocy społecznej lub pracownikami socjalnymi może prowadzić do odmowy przyznania świadczeń ze środków pomocy społecznej. Art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej przyjmowana jest przykładowo: odmowa podjęcia pracy we własnym gospodarstwie rolnym, permanentne korzystanie ze świadczeń przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek udziału osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych jak też nieskorzystanie z oferty pracy. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko NSA zaprezentowane wyroku z dnia 15 kwietnia 1999 roku, sygn. I SA 2078/98 ( LEX Nr47406 ), iż istotą pomocy społecznej, oprócz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jest także doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia się osoby korzystającej z pomocy. Jeśli więc skarżący, posiadający zawód i możliwości zatrudnienia, nie chciał skorzystać z oferty pracy, jak również nie podjął własnych czynności w celu poprawy sytuacji materialnej, to działanie jego uzasadniało odmowę przyznania świadczeń. Z akt administracyjnych, w oparciu o które wyrokuje Wojewódzki Sąd Administracyjny ( art. 133 § 1 ppsa ) wynika, że skarżący ( urodzony w 1956 roku) jest technikiem budowlanym, pozostaje w wieku aktywności zawodowej, a stopień niepełnosprawności ( lekki ) nie jest przeszkodą w podjęciu zatrudnienia zgodnego z kwalifikacjami. W lipcu 2007 roku nie skorzystał on z możliwości podjęcia pracy oferowanej przez Powiatowy Urząd Pracy na stanowisku, która bez wątpienia odpowiadała jego kwalifikacjom zawodowym. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, iż skarżący po pobraniu skierowania nie udał się do przyszłego pracodawcy ale oświadczył, że "odmawia podjęcia jakiejkolwiek pracy ze względu na zagrożenie życia i zdrowia, bo żyje poniżej minimum biologicznego z powodu odmowy zasiłku okresowego w miesiącu lipcu 2007 roku". Tym samym można uznać, że odmowa skarżącego skorzystania z możliwości zatrudnienia miała charakter nieuzasadniony. Również okoliczność, iż skarżący nie pobierał przyznanego mu w okresie od stycznia do czerwca 2006 roku zasiłku okresowego, wyrażając w ten sposób niezadowolenie z jego wysokości mogło -w ocenie Sądu - stanowić, podobnie jak odmowa podjęcia pracy, podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia i świadczy o wybitnie roszczeniowej postawie A.P.. W takiej sytuacji bezpodstawny jest zarzut " pochopności" zastosowania przez organy obu instancji przepisu art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż powoływanie się na okoliczność, iż podjęcie pracy stanowiłoby zagrożenie dla jego zdrowia i życia jest nieuzasadnione i stanowi jedynie subiektywne przekonanie skarżącego. Sam lekki stopień niepełnosprawności nie jest przeszkodą do podjęcia pracy. Oferta – wbrew wywodom skargi – nie dotyczyła pracy fizycznej. O braku zdolności do wykonywania proponowanej pracy mógłby jedynie wypowiedzieć się lekarz po wykonaniu wstępnych badań lekarskich, na które obligatoryjne przyszły pracodawca kieruje pracowników przyjmowanych do pracy. Jedynie stwierdzenie przez uprawnionego lekarza niezdolności do pracy w proponowanym przez PUP charakterze, a nie subiektywne przekonanie skarżącego, dawałoby podstawy do wniosku, iż jest on do niej niezdolny, a odmowa podjęcia zatrudnienia uzasadniona. Zarzuty skarżącego, iż pracownicy organów obu instancji naruszyli swym działaniem jego dobra osobiste i tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 100 ust.1 ustawy o pomocy społecznej jest przesłanką do dochodzenia roszczeń z tego tytułu na drodze procesu cywilnego. Ochronę dóbr osobistych, w tym katalog możliwych z tego tytułu roszczeń, reguluje bowiem kodeks cywilny. Zarzuty naruszenia przepisów art. 119 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej w których sprecyzowane zostały zasady jakimi powinien kierować się pracownik socjalny przy wykonywaniu swoich obowiązków ( kierowanie się zasadami etyki zawodowej; kierowanie się zasadą dobra osób i rodzin, poszanowania ich godności i prawa tych osób do samostanowienia; przeciwdziałanie praktykom niehumanitarnym i dyskryminującym osobę, rodzinę lub grupę ) pozostają również w sferze naruszenia dóbr osobistych. Natomiast kwestia nieprawomocności orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/ Go 135/07 pozostaje bez znaczenia dla przedmiotu niniejszego procesu. We wskazanej sprawie przedmiot sporu stanowiła decyzja SKO z dnia [...] marca 2006 roku, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2006 roku , przyznająca skarżącemu zasiłek okresowy od [...] stycznia do [...] marca 2006 roku w kwocie po 231 złotych, zaś skarżący kwestionował wysokość przyznanego świadczenia. Taki przedmiot sporu pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrywanej obecnie. Odnosząc się do sformułowanego na rozprawie zarzutu pełnomocnika skarżącego naruszenia przez organy obu instancji art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w ostatniej fazie postępowania poprzedzającej wydanie decyzji ( tj. niepowiadomienie go o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów ) wskazać należy, iż postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się z wniosku skarżącego. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] listopada 2006 roku oparł się wyłącznie na dowodach złożonych przez skarżącego, aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] października 2006 roku oraz decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2006 roku, bezspornie znanej stronie. Zatem nie orzekał w oparciu o żadne dowody "zewnętrzne". Faktem jest natomiast, iż w aktach administracyjnych, na podstawie których orzeka Sąd, brak jest dowodu zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazać jednak należy, iż w wyroku z dnia 18 sierpnia 2006 roku ( II OSK 831/05 – ONSA i WSA 2006 / 6/ 157 ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W rozpatrywanej sprawie ani w skardze, ani przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 23 sierpnia nie zostało wykazane podjęcia jakich czynności czy złożenia jakich dowodów skarżący został wskutek uchybienia organu I instancji pozbawiony, jak też by uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 roku sygn. akt FPS 6/04 ( ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66 ), wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 Kpa przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), NSA stwierdził, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy ( vide : wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 roku sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej ( np. złożenia dokumentu ). Należy dodać, że wspomniana czynność procesowa powinna mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie może dotyczyć okoliczności już udowodnionych lub niemających znaczenia dla końcowego rezultatu postępowania administracyjnego. Odnosząc zarzut skarżącego do obowiązków organu II instancji wskazać należy , że to do jego oceny należy, czy zawiadomić wszystkie strony, nie tylko odwołującą się, o możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed drugą instancją. Z pewnością należy to uczynić w sytuacji, gdy strona dołączyła do odwołania nowe dowody lub zgłosiła wnioski dowodowe, które organ odwoławczy zamierza uwzględnić. Obowiązek określony w art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa na organie drugiej instancji w każdym przypadku, gdy oceniany przez niego materiał dowodowy różni się od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed pierwszą instancją . Żadna ze wskazanych sytuacji nie wystąpiła w postępowaniu przed organem II instancji . Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.