II GSK 328/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1234/07 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zażalenia na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie licencji detektywa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1234/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę S. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zażalenia na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie licencji detektywa i zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego. W uzasadnieniu Sąd podał, że jako podstawę prawną powyższego postanowienia organ wskazał art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 123 k.p.a., a zatem jako mające charakter wpadkowy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej S. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje droga sądowa w postaci możliwości wniesienia środka odwoławczego od postanowienia Komendanta Głównego Policji stwierdzającego niezasadność zażalenia na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd do rozpatrzenia skargi wedle jej petitum, podczas gdy Sąd powinien rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Naruszenie przez Sąd wskazanego przepisu skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej i w konsekwencji nierozpoznanie sprawy merytorycznie, w sytuacji gdy z uzasadnienia skargi wyraźnie wynikało, że zakresem rozpoznawanej sprawy objęte było również zaskarżenie bezczynności organu administracji polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie licencji detektywistycznej, do czego Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; 3) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że złożona skarga nie jest skargą na bezczynność organów administracji; 4) art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozdzielnie postępowania w sprawie skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji od postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu polegającą na niewydawaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie licencji detektywistycznej, co spowodowało odrzucenie skargi w zakresie zarzutu bezczynności organu administracji, pomimo że nie był on przedmiotem rozpoznania przez Sąd; 5) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wniesienie skargi na bezczynność postępowania jest niedopuszczalne w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przedmiotem "skargi" skierowanej do Komendanta Głównego Policji było potwierdzone oficjalnym pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. stanowisko w przedmiocie pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Tym samym skarżący uzyskał od organu rozpatrującego sprawę informację, że jakiekolwiek dalsze czynności nie zostaną podjęte. Pismo to stało się podstawą zażalenia na bezczynność organu. Organ w sposób nie pozostawiający wątpliwości określił, że nie podejmie w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek dalszych czynności, a zasadność tego stwierdzenia została następnie zatwierdzona postanowieniem Komendanta Głównego Policji. Wnoszący skargę kasacyjną uznał za nieuprawnione nieskierowanie do odrębnego rozpoznania skargi w zakresie bezczynności organu administracji i całkowite pominięcie przez WSA w W. zarzutów podniesionych przez skarżącego w tym zakresie. Zdaniem strony, nieprofesjonalna konstrukcja skargi do WSA nie może uzasadniać pozbawienia skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy i rozpoznania skargi w obydwóch zakresach zaskarżenia. Na podstawie uzasadnienia skargi można bowiem ustalić, że dotyczy ona zarówno postanowienia Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nieuwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji, jak również bezczynności tego organu polegającej na niewydaniu wnioskowanej przez skarżącego decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. badał kwestię zgodności z prawem postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zażalenia na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie licencji detektywa. Nie zajął się natomiast kwestią bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. działającego w sprawie jako organ I instancji, który wskazany wniosek o wydanie licencji detektywa pozostawił bez rozpoznania. Granice kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Wśród wymienionych tam spraw, w pkt 8 tego przepisu wskazano m. in. sprawy ze skarg na bezczynność organów w przypadkach skarg na inne niż decyzje i postanowienia określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W sprawie strona złożyła skargę na bezczynność organu I instancji, o czym świadczy już sam tytuł pisma, w którym strona wprost określiła, że jest to skarga na bezczynność. Ponadto w razie zaistnienia wątpliwości Sąd powinien zwrócić się do strony o wskazanie, w jakim trybie wnosi skargę. Organ I instancji zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku o wydanie licencji bez rozpoznania, podczas gdy - zdaniem strony - powinien wydać merytoryczną decyzję administracyjną. Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Tymczasem Sąd I instancji nie rozpatrzył wskazanej skargi jako skargi na bezczynność, odnosząc się wyłącznie do postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zażalenia na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie licencji detektywa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w określonym prawem terminie organ ten nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska, Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006, s. 30; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, zgodnie z żądaniem strony zawartym w skardze, i stwierdzić czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.