II SA/Kr 79/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. W dniu [...] 2004r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 kpa w sprawie budynku [...] w K.", na wniosek Spółki [...] S.A. z siedzibą w K. Powyższy wniosek zawierał również prośbę o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawach [...] oraz [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2004r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98, art. 101 § 1 i § 3 kpa odmówiło zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 97 § l kpa jedną z przesłanek zawieszenia postępowania jest sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie, według Strony, kwestią wstępną miałoby być rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny spraw o sygnaturach [...] oraz [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło, że zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § l pkt 4 kpa zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie zaś wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 kpa, albowiem wniesienie skargi nie wstrzymało wykonania decyzji Kolegium z dnia [...] 2002r., nr [...] stwierdzającej częściową nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1983r. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż pismem z dnia [...] 2004r. zwróciło się do Prezydenta Miasta K. z zapytaniem, czy wyraża zgodę na zwieszenie postępowania w trybie art. 98 § l kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Gmina Miasta K. sprzeciwiła się zawieszeniu postępowania, zatem Kolegium nie mogło zawiesić postępowania również w oparciu o art. 98 § 1 kpa. S.A. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest błędna i w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2002r. nie uprawomocniła się i dlatego wynik prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowań będzie miał istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2004r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpoznaniu wniosku spółki S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie zawieszenia postępowania, działając na mocy art. 127 § 3 kpa oraz art. 138 § l pkt l w zw. z art. 144 kpa oraz w zw. z art. 97 § l pkt 4 kpa utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z brzmieniem art. 160 kpa, który obowiązywał do dnia 31.08.2004r., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § l kpa, albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę. Oznacza to, że źródłem szkody według art. 160 kpa jest decyzja nieważna lub decyzja wydana z naruszeniem art. 156 kpa. Stwierdzenie tej nieważności lub naruszenia art. 156 kpa stanowi przesłankę roszczenia odszkodowawczego. Proces odszkodowawczy musi być poprzedzony kontrolą legalności decyzji i dopiero wymienione stwierdzenie w trybie administracyjnym rodzi roszczenie o odszkodowanie, o którym stosownie do przepisu art. 160 § 4 kpa orzeka organ administracyjny. W niniejszej sprawie zapadła w dniu [...] 2002r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzeniu nieważności decyzji kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1983r. w części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], a także w części orzekającej o przyznaniu odszkodowania. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i może stanowić, zgodnie z wolą strony, podstawę roszczenia o odszkodowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynku przy[...], spowodowało spełnienie jednej z przesłanek, która warunkuje prowadzenie postępowania odszkodowawczego w trybie omawianego art. 160 kpa, a dla wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania nie ma wymogu, by stwierdzenie nieważności zapadło w decyzji prawomocnej. Kolegium wskazało też, że prowadzenie postępowania odszkodowawczego nie jest uwarunkowane rozstrzygnięciem spraw zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a w obecnym stanie faktycznym, organ administracyjny posiada wszystkie niezbędne elementy, która wyczerpują hipotezę art. 160 kpa, co powoduje, że zawieszenie postępowania nie ma oparcia w art. 97§ l kpa. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła S.A. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 2. naruszenie art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 kpa, poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz niepełne ustosunkowanie się do argumentacji skarżącej, a w szczególności polegające na: a) oparciu uzasadnienia na kwestii istnienia przesłanek roszczenia odszkodowawczego, które to kwestie nie są przez skarżącą kwestionowane, przy jednoczesnym nieustosunkowaniu się do zarzutów, jakie odmowie zawieszenia postępowania odszkodowawczego przedstawiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie; b) nieuwzględnieniu konsekwencji stanowiska odmawiającego zawieszenia postępowania odszkodowawczego, a konkretnie nie wzięciu pod uwagę bardzo prawdopodobnej sytuacji uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002 roku do sygn. akt: [...] stwierdzającej częściową nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1983r.; 3. naruszenie art. 6 kpa oraz art. 7 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz błędne zastosowanie reguł wykładni w procesie stosowania prawa, a także nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego; 4. naruszenie art. 15 kpa, a konkretnie ograniczenie rozpoznania sprawy de facto do weryfikacji postanowienia organu pierwszej instancji a nie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej do czego organ drugiej instancji był zobowiązany. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 160 kpa, który obowiązywał do dnia 31 sierpnia 2004r., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę. Zatem przesłanką warunkującą wszczęcie postępowania odszkodowawczego jest orzeczenie o nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie została ona spełniona poprzez wydanie w dniu [...] 2002r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji stwierdzającej częściową nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1983r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2002r. została następnie uzupełniona decyzją z dnia [...] 2002r. Obydwie wyżej wymienione decyzje Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności są decyzjami ostatecznymi i mogą stanowić podstawę roszczenia opartego na przepisie art. 160 kpa. Do wszczęcia takiego postępowania uprawniona jest strona, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, której nieważność następnie stwierdzono. W przedmiotowej sprawie skarżąca, jako uprawniona do wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 160 kpa, wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Jednocześnie domagała się zawieszenia postępowania, podnosząc, że zachodzi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez sąd, co jej zdaniem, uzasadnia zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiocie skarg na decyzję stanowiącą podstawę roszczenia odszkodowawczego nie ma charakteru prejudycjalnego w stosunku do postępowania dotyczącego odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku wydania decyzji uznanej następnie za nieważną. Przepis art. 160 kpa nakazuje właściwemu organowi administracji wszczęcie postępowania w przypadku wystąpienia z roszczeniem przez stronę, która poniosła szkodę na skutek decyzji, w stosunku do której stwierdzono nieważność. Z treści powołanego przepisu nie wynika, że podstawą roszczenia odszkodowawczego powinna być decyzja prawomocna. W przedmiotowej sprawie podstawą zgłoszonego przez skarżącą roszczenia są ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zatem po wystąpieniu przez uprawnioną stronę z roszczeniem odszkodowawczym opartym na art. 160 kpa właściwy organ administracji jest zobowiązany do wszczęcia postępowania. Zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest dopuszczalne w przypadku, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do skarg na decyzję stwierdzającą nieważność może oddziaływać na byt prawny decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania, ale nie oznacza to, że orzeczenie Sądu jest kwestią, od której rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu w przypadku istnienia ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji oraz wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przez uprawnioną stronę zachodzą wszystkie przesłanki określone w art. 160 kpa do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.09.2001r., wydanego w sprawie[...], w którym stwierdzono, że zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa może nastąpić tylko w sytuacji, gdy "bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe". W przedmiotowej sprawie brak rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przedmiocie skargi nie uniemożliwia organowi administracji wydania decyzji, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie odmówiło zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności należy uznać za niezasadny, ponieważ w ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny i oceniło przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższym Sądu uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie narusza przepisów prawa materialnego ani też procesowego. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd skargę oddalił.