II SA/Bk 120/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynki oraz pozwolenia na budowę 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi T. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złoty osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżonym postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia W. L. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjnej [...] we wsi P., gm. T. K. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] sierpnia 2006 r. W. L. złożył w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o pozwolenie na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego oraz pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] we wsi P., gm. T. K. W następstwie powyższego w dniu [...] października 2006 r. R. T. (strona postępowania) wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia odrębnego postępowania dotyczącego rozgraniczenia działek nr [...] przez Wójta Gminy T. K. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Starosta B.i odmówił powyższemu żądaniu, stwierdzając, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy fakultatywnego bądź obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym, Wojewoda P. podtrzymał stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powołując się na treść przepisów art. 97 § 1 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz orzecznictwo sądowe szczegółowo wyjaśniono przyczyny obligatoryjnego jak i fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy odbywa się ono na wniosek strony, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskującą stroną jest osoba, której podanie wszczęło postępowanie. W omawianej sprawie jest nią – W. L., stąd wniosek R. T. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa nie mógł zostać uwzględniony. Organ podzielił również stanowisko Starosty B., iż postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia działek nie jest "zagadnieniem wstępnym". Zdaniem Wojewody P. wydanie pozwolenia na budowę, osobie, która złożyła wszystkie dokumenty przewidziane prawem, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, a więc i wskazaniem ustalonego geodezyjnie przebiegu granic między nieruchomościami, co potwierdza stosowny organ geodezyjny, nie może być uzależnione od wyniku postępowania organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie przebiegu granic. Przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi bowiem wyraźnie, że jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Końcowo podkreślono, iż projekt zagospodarowania został opracowany na aktualnej mapie geodezyjnej przyjętej do zasobu w dniu [...] marca 2003 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem R. T. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wobec wydania W. L. pozwolenia na budowę obiektu mieszkalnego na działce nr [...], którego wybudowanie przed prawomocnym zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego w żaden sposób nie zapewnia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym praw do ochrony granic nieruchomości, których przebieg w chwili obecnej jest sporny, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa wobec uznania, że spór o przebieg granicy pozostaje bez wpływu na wydanie pozwolenia na budowę i nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala na postawienie domu w odległości 1,5 m od granicy z jego działką (wg jej przebiegu na mapie geodezyjnej), co wobec odmiennego przebiegu granicy w terenie oznacza, ze dom zostanie wybudowany na jego gruncie. W uzasadnieniu skargi R. T. podniósł, iż rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia działek ma zasadnicze znaczenie dla wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego integralną częścią pozwolenia na budowę jest mapka geodezyjna wskazująca przebieg granicy między nieruchomościami oraz usytuowanie obiektu budowlanego wobec tej granicy. W sytuacji, gdy w wyniku postępowania rozgraniczeniowego okaże się, że przebieg granicy między działkami nr [...] jest zgodny ze stanem istniejącym na gruncie, zajdzie konieczność zmiany decyzji. Natomiast podjęcie do tego czasu przez inwestora prac budowlanych może spowodować daleko idące, negatywne konsekwencje w postaci wybudowania obiektu na jego gruncie. Zważyć przy tym należy, że budynek zgodnie z pozwoleniem na budowę jest usytuowany w odległości 1,5 m od granicy, a zatem zagrożenie wybudowania domu na jego nieruchomości jest realne. Jednocześnie w świetle art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę podlegają decyzyjnemu wyznaczeniu w terenie. Podstawę wyznaczenia będzie stanowić mapa geodezyjna, która wskazuje przebieg granicy odmienny niż na gruncie. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenie postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Wójta Gminy T. K. ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów prawnych, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, posiada wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd nie może, zatem zmienić zaskarżonego postanowienia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotem dokonywanej w niniejszym postępowaniu oceny jest postanowienie o odmowie dokonania zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbiórkę i budowę budynku. W tym miejscu godzi się zauważyć, iż postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Oczywiście nie sposób wykluczyć przerwy w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy – prawnych, stąd w pewnych okolicznościach nieuniknione będzie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. Podkreślić jednakże należy, iż zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem. W konsekwencji - organ prowadzący postępowanie administracyjne musi bezwzględnie przestrzegać tych przepisów i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania zobligowany jest odmówić jego zawieszenia. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły o braku podstaw do zawieszenia postępowania. Stosownie do treści art. 98 kpa możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony (fakultatywnie) występuje jedynie w sytuacji łącznego spełnienia trzech warunków określonym w tym przepisie, a mianowicie: jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem jak trafnie zauważyły organy, w realiach niniejszej sprawy już pierwszy warunek nie został spełniony, gdyż skarżący nie jest inicjatorem postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Powyższe postępowanie wszczęte zostało na wniosek inwestora – W. L. W tych okolicznościach nie budzi zastrzeżeń stanowisko organów o braku podstaw do zawieszenia postępowania z wniosku skarżącego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą również powody do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z poglądem skarżącego o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego rozgraniczenia działek inwestora i skarżącego. Argumenty i zarzuty podnoszone w tej mierze nie znajdują bowiem potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa i dlatego uznać je należało za całkowicie nietrafne. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa obowiązek zawieszenia postępowania występuje między innymi wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stąd na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wyjaśnienia jest termin "zagadnienia wstępnego". W myśl stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu NSA z dnia 21 listopada 1996 r. (sygn. akt I SAKr 519/96, Lex nr 28934) zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Powyższe oznacza, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zdaniem Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. W toczącym się postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę i budowę budynku ponad wszelką wątpliwość kwestia dotycząca rozgraniczenia działek nie może być postrzegana jako zagadnienie wstępne. Żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 118 ze zm.) nie uzależnia bowiem wydania decyzji w wyżej wymienionych sprawach od wyniku postępowania organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie przebiegu granic. Z mocy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę zobowiązany jest do wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrzymuje się stanowisko, że jeśli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa (zawierające określone zakazy), dopóty organ administracyjny związany jest tytułem prawnym do nieruchomości (wyrok NSA administracyjnych dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Rz 586/00). Dodać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 w/w ustawy, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem podzielić należy pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt SA/Bk 1472/02 zgodnie, z którym "okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę". W konkretnej sprawie nie doszło również do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym prawa do ochrony granic nieruchomości. Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą sposób ochrony interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy dotyczy wyłącznie, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego interesu prawnego - rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999r., IV SA 1492/98 niepubl.). Organy orzekające w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są limitowane wyłącznie kryteriami ściśle określonymi w przepisach prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001r., IV SA 1826/00 niepubl.). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż kontrolowane postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych powyżej jest zasadne. Sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonania odmiennej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków zawieszenia postępowania, albowiem naruszałby w ten sposób obowiązujący porządek prawny. Biorąc pod uwagę powyższe, nie stwierdzając naruszenia prawa dającego podstawę do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 i 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.)