II SA/Bk 357/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M.Sz. - P.H.U. "T.M." w K. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drogach krajowych bez wymaganej opłaty oddala skargę W toku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego ustalono, iż w dniu 9 listopada 2006r. w przejściu drogowym K. na kierunku wyjazdowym z RP przeprowadzona została kontrola graniczna pojazdu marki Mercedes (nr. rej. [...], naczepy – [...]), należącego do przedsiębiorstwa skarżącego M.Sz. – PHU "T.". Kierujący pojazdem – M.Sz. nie posiadał ważnej karty opłaty drogowej. Karta, którą kierowca okazał utraciła ważność z końcem 8 listopada 2006r. Okoliczność powyższa skutkowała nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 3 000 złotych na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z 6 września 2001r. ( Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2088 z późn. zm.). Karę nałożył Komendant Placówki Straży Granicznej w K., decyzją z [...] listopada 2006r. nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji M.Sz. podtrzymał wyrażone we wcześniejszych pisemnych wyjaśnieniach stanowisko, iż kontrola miała miejsce na przejściu granicznym, a nie na drodze krajowej w związku z czym nie było podstaw do pobierania opłaty, która jest należna za przejazd po drogach krajowych. Skarżący podkreślił, że do wyjaśnień organ się nie ustosunkował a nadto w dołączonym do odwołania piśmie strona wniosła o odroczenie terminu płatności kary do czasu rozpatrzenia odwołania. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. po rozpatrzeniu odwołania strony, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji a przede wszystkim fakt braku ważnej w dacie kontroli karty pojazdu za przejazd po drogach krajowych, którego to faktu strona nie zakwestionowała. Zarzut braku podstaw prawnych do wykazania się na przejściu granicznym ważną kartą opłaty za przejazd organ uznał za niezasadny. Podkreślił, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych, obsługujących ruch osobowy lub towarowy. W powiecie s. w gminie K. zlokalizowana jest droga krajowa nr 19 przebiegająca przez drogowe przejście graniczne w K. Jedynie poruszanie się pojazdu drogą krajową nr 19 umożliwia dojazd do drogowego przejścia granicznego w K. Zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego obejmuje rejony przygraniczne, na których odcinki drogowe przecinają granicę państwową, gdzie dokonuje się kontroli granicznej osób, towarów i pojazdów drogowych. Odnosząc się do prośby strony o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wynikał z art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym a nadto, iż wykonanie decyzji nie doprowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż w przypadku uchylenia lub zmiany decyzji o nałożeniu kary, kara pieniężna podlegać będzie zwrotowi stosownie do zapisu art. 93 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego M.Sz. podniósł, iż decyzja naruszyła jego interes prawny poprzez błędne stwierdzenie naruszenia ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji błędne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej i zarzucił decyzji: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, 87 i 92 Konstytucji RP, art. 42 ust. 1 i 87 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 marca 2005r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych i §4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2006r. w sprawie ustalenia zasięgu terytorialnego przejść granicznych oraz - naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Komendancie Oddziału Straży Granicznej zgodnie z art. 42 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych a mianowicie poprzez brak przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie wniosku o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej, o co skarżący wystąpił. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia czy obszar przejścia granicznego jest drogą krajową, a w związku z tym czy kierujący pojazdem wjeżdżając na ten obszar zobowiązany jest do posiadania ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pod pojęciem drogi, zgodnie z definicją zawartą w słowniczku ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115) należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym – art. 4 ust. 2. Drogą publiczną jest zaś droga, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. – art. 1 w/w ustawy. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne – art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku – art. 87 ust. 1 w/w ustawy. Wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd jest przejawem tzw. deliktu administracyjnego, dla bytu którego nie jest konieczna wina po stronie sprawcy. Dla penalizowania takiego zachowania wystarczające jest stwierdzenie faktu nie uiszczenia opłaty. Do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów ( zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów), drogi alternatywne dla autostrad płatnych, drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich, oraz drogi o znaczeniu obronnym – art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115). Zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego obejmuje rejony przygraniczne, na których odcinki drogowe przecinają granicę państwową, gdzie dokonuje się kontroli granicznej osób, towarów i pojazdów drogowych - §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2006r. w sprawie sposobu ustalenia zasięgu terytorialnego przejść granicznych ( Dz.U. nr 239, poz. 1734). Z treści powyższych przepisów wynika, że drogą krajową jest nie tylko droga dojazdowa do ogólnodostępnych przejść ale również odcinek tej drogi przecinający granicę państwową znajdujący się w zasięgu terytorialnym drogowego przejścia granicznego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że M.Sz. kierujący pojazdem marki Mercedes (nr. rej. [...], naczepy – [...]) w trakcie kontroli granicznej na przejściu granicznym w K. w dniu [...] listopada 2006r. zobowiązany był do posiadania ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przez gminę K. przebiega bowiem droga krajowa nr 19, co wynika z załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005r. (Dz.U. z 2005r., nr 55, poz. 486) w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim. Jako, że skarżący nie posiadał ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych Komendant Placówki Straży Granicznej w K., zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, miał prawo nałożyć na niego karę pieniężną. Sąd w tym miejscu chciałby podnieść, że za wykładnią, zgodnie z którą obszar przejścia granicznego jest również drogą krajową przemawia także fakt, że drogami krajowymi są również drogi międzynarodowe – drogi, o których mowa w Umowie Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975r. zawartej w Genewie ( Dz.U. z 1985r., nr 10, poz. 35) - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z załącznikiem do powyższej umowy trasa drogi międzynarodowej nr E-30 (Cork – Moskwa) przebiega z zachodu na wschód Polski, między innymi przez Świecko, Świebodzin, Poznań, Warszawę i Terespol. Zatem skoro drogowe przejście graniczne w Świecku i Terespolu (Kukurykach) są drogami krajowymi (gdyż przebiega przez nie droga międzynarodowa), to również inne przejścia drogowe, w tym w K. za taką drogę powinny być uznane. W przeciwnym razie zachodziłoby niczym nieuzasadnione różnicowanie charakteru drogowych przejść granicznych pod względem konieczności posiadania przez kierowców pojazdów opłaty za przejazd po drogach krajowych. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 42 ust. 1, 87 ustawy o transporcie drogowym, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, załącznika nr 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych oraz §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalenia zasięgu terytorialnego przejść granicznych poprzez przyjęcie przez organy, że kontrola graniczna miała miejsce na drodze krajowej, jako bezzasadne nie zasługują na uwzględnienie. Bezzasadny pozostaje również zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 87 i art. 92 Konstytucji RP poprzez powołanie się przez Komendanta na zarządzenie nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którym określono przebieg drogi krajowej nr 19. Powyższe zarządzenie nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, która to decyzja została wydana na podstawie źródeł prawa powszechnie obowiązujące tj., ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat na przejazd po drogach krajowych. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważa również zarzut podniesiony przez skarżącego na rozprawie a mianowicie zarzut dotyczący tego, że funkcjonariusz kontrolujący nie był zainteresowany obejrzeniem tarczki tachografu i sprawdzeniem o której godzinie skarżący dojechał do granicy. Przede wszystkim podnieść należy, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym determinowany jest podstawową funkcją tego sądu, to jest oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów – art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Dlatego też sąd we własnym zakresie nie mógł przeprowadzić dowodu z tarczki tachografu. Końcowo podnieść należy, że Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 §1 pkt. 1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 134§1 tejże ustawy, mówiącym o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i działając z urzędu uchyli decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 §1 i art. 145a § 1 kpa. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia, przez organy administracyjne, przepisów prawa uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzić bowiem należy, że twierdzenie skarżącego zgodnie z którym zaniechano przeprowadzenia dowodu z tarczki tachografu nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. A mianowicie z akt przedmiotowej sprawy wynika, że żona skarżącego w dniu 22 stycznia 2007r. zobowiązała się do przedstawienia tarczki tachografu ( dowód: notatka służbowa k.15 akt administracyjnych). W dniu 1 lutego 2007r. M.Sz. po zapoznaniu się z aktami sprawy oświadczył, że nie zgłasza wniosku o uzupełnienie postępowania administracyjnego a nadto, że nie dostarczył tarczki tachografu o której była mowa w trakcie rozmowy telefonicznej z jego żoną w dniu 22 stycznia 2007r. (dowód: protokół zapoznania z aktami sprawy – k. 16 akt administracyjnych). Z powyższego wynika, że dowód z tarczki tachografu był znany organowi administracyjnemu, nie został jednak przeprowadzony w wyniku zaniedbań samego skarżącego, który nie dostarczył tarczki do organu, a nie z winy organu. Tym samym nie można było przyjąć, że w sprawie zaszła podstawa wznowienia postępowania określona w treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa zgodnie z którym postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Pod pojęciem nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody należy rozumieć dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Z tych też względów Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).