IV SA/Wa 947/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej w skrócie: K.p.a. (Dz.U. z 2000r, nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej w skrócie: p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2007r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2007r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku R. T. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 6 200 m2 wraz z parkingiem i konieczną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...] położonych przy Alei [...] w O. - do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż R. T. w dniu 2 grudnia 2005r. wniósł o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Na terenie objętym wnioskiem nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak plan jest w fazie opracowywania i dlatego Prezydent Miasta O. postanowił - na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. - zawiesić postępowanie objęte wnioskiem odwołującego się do 2 grudnia 2006r. (postanowienie z [...] maja 2006r), a następnie je podjąć (postanowieniem z [...] grudnia 2006r.), jako że w okresie zawieszenia nie doszło do uchwalenia planu. Do ponownego zawieszenia postępowania doszło na podstawie art. 62 ust. 2 p.z.p. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (postanowienie z [...] stycznia 2007r), mając na uwadze zapis art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 p.z.p., z którego wynika, że obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2 000 m2 objęte są obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy - rozpoznając zażalenie od powyższego aktu -stwierdził, iż organ pierwszej instancji podejmując takiej treści rozstrzygnięcie nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Przepis art. 62 ust. 2 p.z.p. zawiera bezwzględny obowiązek po stronie organu do zawieszenia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dotyczącego obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W tej sytuacji wniosek strony o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 K.p.a. nie mógł być uwzględniony. R. T. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz "jego zmianę przez zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zarzucił naruszenie: - art. 62 ust. 2 p.z.p. przez wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, * art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 p.z.p. przez przyjęcie ich jako prawidłowej podstawy zawieszenia postępowania, a nadto że teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy jest objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, * art. 98 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie jako podstawy prawnej zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącego właśnie ten przepis winien stanowić podstawę zawieszenia postępowania, a nie przepis art. 62 ust. 2 p.z.p. Zastosowanie takiej podstawy prawnej dla strony ma istotne znaczenie, z racji możliwości wnioskowania o podjęcie postępowania. Nadto skarżący podniósł, iż w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] maja 2006r. zawiesił już postępowanie w niniejszej sprawie na postawie art. 62 ust. 1 p.z.p., a następnie je podjął wobec nieuchwalenia w okresie zawieszenia planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może drugi raz zawiesić tego samego postępowania - tym razem do czasu uchwalenia tego planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] marca 2007r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2007r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy podstawą prawną kontrolowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej był art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.). Według powołanej regulacji, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten stanowi o przesłance obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Jest to więc zawieszenie postępowania, w przeciwieństwie do przypadku regulowanego w art. 62 ust. 1 p.z.p., bezterminowe i następuje z urzędu. Organ nie działa tu - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego -w granicach uznania administracyjnego, stąd w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania. Oznacza to, iż nie zachodzi potrzeba badania, czy przez zastosowanie zawieszenia postępowania, doszło do przekroczenia granic uznania. W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiocie zawieszenia nie wykazały, iż wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. W swoich rozważaniach oparły się na treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 p.z.p., z brzemienia których nie można wywieść wprost, iż w stosunku do terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Pierwszy z przywołanych przez organy przepisów stanowi, iż w studium określa się w szczególności: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Zaś drugi mówi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Zatem te konkretne dwa przepisy, na których oparły się organy, dotyczą wymaganego zakresu, wymaganych ustaleń, studium i planu. Innymi słowy wymagają określenia w studium m. in. obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, a w planie miejscowym granic tych terenów, nie przewidują zaś obowiązku przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niczym nieuzasadniony przez organy również został fakt obecnego zastosowania art. 62 ust. 2 p.z.p. jako podstawy zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy jakiś czas temu - co zauważa skarżący - to samo postępowanie było zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. Nadto skarżący słusznie podnosi, iż skoro zdaniem organu zachodziła podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, to powinien od razu zawiesić toczące się postępowanie na takiej podstawie, a nie w następującej po sobie kolejności wykorzystywać podstawy z art. 62 p.z.p. Z tego wynika, iż organy zastosowały w niewielkim odstępie czasowym obie wskazane podstawy prawne, do tego w niezmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uprawnioną jest postawiona tezy, z racji tego, że przez cały tok postępowania: - działki objęte wnioskiem skarżącego znajdują się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako że w dniu [...] marca 2001 r. Rada Miasta w O. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[...]", obejmującego zawnioskowany teren inwestycji i plan jest w trakcie uchwalania, * nie nastąpiła zmiana treść wniosku o warunki zabudowy, * obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [....] z dnia [...] grudnia 2000r. oraz została przyjęta uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] maja 2005r., nr [...], w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O., której podjęcie z naruszeniem prawa stwierdził Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2005r, - nie zmieniło się brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na których organ oprał swoje rozstrzygnięcia. Zatem w przedstawionym stanie rzeczy obowiązkiem organów administracyjnych było wszechstronne rozważenie materiału zebranego w sprawie i szczegółowe, przekonywujące uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu, jak i utrzymanym nim w mocy, zacytowano tylko przepisy prawa, które - zdaniem organów - uzasadniały zawieszenie postępowania na zasadzie art. 62 ust. 2 p.z.p., bez przekonywującego podania podstawy takiego rozstrzygnięcia. Przedstawione działanie organów dowodzi, iż oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa, dopuściły się także naruszenia zasady przekonania z art. 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie aktu administracyjnego, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji - w ocenie Sądu - nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i 124 § 2 K.p.a. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o ewentualną zmianę zaskarżonego postanowienia przez zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., wnioskowanej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji reformatoryjnych. Sąd - rozpoznając skargę strony - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydano z naruszeniem ww przepisów administracyjnego prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak i prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania nie postanowiono w tym przedmiocie.