IV SA/Wa 1019/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Michał Majcher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi A. D., G. Z., B. T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców K. i K. małżonków T. stwierdził, iż majątek ziemski I. o powierzchni 99,47 ha położony w gminie O. nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10 poz. 151). W związku z powyższą decyzją A. D., G. Z. oraz B. T. wystąpiły w dniu [...] sierpnia 2006r. do Wojewody [...] o wypłatę odszkodowania i zadośćuczynienia w łącznej kwocie 3.852.500 zł ( trzy miliony osiemset pięćdziesiąt dwa tysiące pięćset złotych) za niezgodne z przepisami prawa przejęcie na własność Skarbu Państwa majątku ziemskiego I. o powierzchni 99,47 ha położonego w gminie O. Wojewoda [...] pismem z dnia 1 września 2006r. przekazał wniosek do Ministerstwa Skarbu Państwa. Minister Skarbu natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2006r. przekazał przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o zwrocie A. D., G. Z. oraz B. T. wniosku z dnia [...] sierpnia 2006r. o wypłatę odszkodowania i zadośćuczynienia w łącznej kwocie 3.852.500 zł (trzy miliony osiemset pięćdziesiąt dwa tysiące pięćset złotych) za niezgodne z przepisami prawa przejęcie na własność Skarbu Państwa majątku ziemskiego I. o powierzchni 99,47 ha położonego w gminie O. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż właściwym w niniejszej sprawie do dochodzenia odszkodowania jest sąd powszechny, nie zaś organ administracji publicznej. Organ podkreślił, iż zgodnie z postanowieniami dekretu PKWN z 1944r. nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa i nie wydawano w związku z tym żadnych decyzji. Powoływaną przez wnioskodawczynie decyzją Wojewoda [...] stwierdził jedynie, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działania dekretu PKWN z 1944r. i nie orzekał o nieważności jakiejkolwiek decyzji. Natomiast zgodnie z treścią art. 160 k. p. a. odszkodowanie na drodze administracyjnej służy jedynie wówczas, gdy strona poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Pismem z dnia 2 stycznia 2007r. A. D., G. Z. oraz B. T. skierowały wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem wnioskodawczyń Wojewoda [...] stwierdzając iż przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu PKWN przesądził o fakcie dokonania nacjonalizacji z naruszeniem prawa, a w takiej sytuacji ocena tego działania winna być dokonywana na podstawie art. 156 i 158 k.p.a. A zatem wniosek o wypłatę odszkodowania jest w pełni uzasadniony. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do zasadności zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania. W dniu 4 maja 2007r. A. D., G. Z. oraz B. T. skierowały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżące nie zgodziły się ze stanowiskiem organu, iż nieruchomości ziemskie spełniające przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944r. przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej. Ponownie podkreśliły, iż skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006r. potwierdził, fakt dokonania nacjonalizacji wskazanego majątku z naruszeniem prawa to wniosek o wypłatę odszkodowania i zadośćuczynienia jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. orzekł o zwrocie wniosku A. D., G. Z. oraz B. T. z dnia [...] sierpnia 2006r. o wypłatę odszkodowania i zadośćuczynienia w łącznej kwocie 3.852.500 zł (trzy miliony osiemset pięćdziesiąt dwa tysiące pięćset złotych) za niezgodne z przepisami prawa przejęcie na własność Skarbu Państwa majątku ziemskiego I. o powierzchni 99,47 ha położonego w gminie O. Skarżące domagały się wypłaty odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie art. 160 k.p.a. Organ zwracając wniosek wskazał, iż właściwy do dochodzenia powyższych roszczeń jest sąd powszechny , gdyż brak w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 160 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko organu, polegające na zwrocie skarżącym wniosku o wypłatę odszkodowania jest prawidłowe. Na wstępie podkreślić należy, iż stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k. c, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 kpa. Aktualnie, więc administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Niezależnie jednak od powyższego rację miał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając, iż art. 160 nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 160 k.p.a roszczenie o odszkodowanie przysługiwało stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. A zatem przepis ten przewidywał odszkodowanie dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skarżące domagały się natomiast wypłaty odszkodowania w związku z wydaną przez Wojewodę [...] w dniu [...] maja 2006r. decyzją stwierdzającą, iż majątek ziemski I. o powierzchni 99,47 ha położony w gminie O. nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej . Wojewoda [...] wydając powyższą decyzję nie orzekał jednak o nieważności jakiejkolwiek decyzji. Należy bowiem pamiętać, iż stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jednolity tekst: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa jest w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie (ex lege) i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art.1 tego dekretu. Natomiast zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. ) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym: "Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Jednocześnie z ugruntowanego orzecznictwa wynika, iż zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale wyłącznie "zaświadczeń", rozumianych w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1999.03.25 III RN 165/98 OSNP 2000/3/90; wyrok Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] [...]). Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.