I OSK 401/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 797/07 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 983/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Przemysłu Lekkiego zarządzeniem z dnia [...] października 1949 r., wydanym na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr.P.P., Nr21, poz. 67), ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem Fabryka [...]- Sp. S. S. w K.wowegoe przymusowego zarz adu wydanym na podstawie art sował du.rat Pismem z dnia 28 sierpnia 2002 r. M. C. zwrócił się z roszczeniem z tytułu utracenia przez jego matkę mienia w związku z zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., którym ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem Fabryka [...]- sp. S. S. w K. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 107 § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. Fabryka [...]- Sp. S. S. w K., ul. [...] oraz orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] maja 1951 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka [...]- sp. S. S. w K., ul. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...]lutego 2007 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ wskazał, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych ustalono, że pełny krąg spadkobierców dawnych właścicieli przedmiotowej fabryki stanowią Z. S. - Z., T. S., Z. W., U. I., M. O. Wśród tych osób nie ma M. C. i jego poprzedników prawnych. Zdaniem organu, M. C. chcąc skutecznie występować jako strona w postępowaniu nieważnościowym zobligowany był do niezwłocznego udokumentowania swojej legitymacji prawnej, która dawałaby podstawę do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, to jest przedłożenia do akt sprawy stosownego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po którymś z wymienionych współwłaścicieli omawianej fabryki oraz nieruchomości, bądź też ich sukcesorach. Natomiast nadesłane postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W. po którym dziedziczyła między innymi E. M. C., a której z kolei spadkobiercą jest jej syn M. C. nie udowadniają, zdaniem organu, że M. C. jest jednym z sukcesorów pierwotnych współwłaścicieli fabryki, bowiem J. W. był jedynie prokurentem spółki. Spadek zaś po Z. z S. W., jako żonie J. W. i jednej ze wspólniczek wskazanej spółki, nabył na podstawie postanowienia sądu, jej syn S. W., a nie wnioskodawca M. C. lub jego poprzedniczka prawna, to jest E. M. C. Na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007 r., M. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając między innymi manipulowanie treścią dokumentów z dnia 26 października 1937 r., gdzie jest zaznaczone, że J. W. jest współwłaścicielem i prokurentem fabryki. Wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 983/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. C. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wskazał, że organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności określonego aktu na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem, zatem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu organy administracyjne wielokrotnie zwracały się do skarżącego o wykazanie interesu prawnego poprzez przedłożenie stosownych postanowień o nabyciu spadku, co przesądza o tym, iż dążyły one do najpełniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obszerne zatem wyjaśnienie stanu faktycznego, zebranie pełnego materiału dowodowego i ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesądza, zdaniem Sądu, o fakcie, iż organom nie można zarzucić, że naruszyły przepisy procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty wyraźnie wskazują, iż spadkobiercami ówczesnych właścicieli przedmiotowej fabryki są Z. S. - Z., T. S., Z. W., U. I., M. O. Postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich właścicielach fabryki są prawomocne i ostateczne, w związku z czym tylko te osoby potwierdziły swoją legitymację do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd podkreślił, że jedynym dowodem przesądzającym o dziedziczeniu, bądź nie po konkretnej osobie, jest prawomocne postanowienie o nabyciu spadku. W niniejszej natomiast sprawie M. C. przedłożył jedynie postanowienie o nabyciu spadku po M. E. C., która nie była właścicielką, czy współwłaścicielką fabryki. W związku z tym, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że M. C., jako następca prawny M. E. C. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad spornym przedsiębiorstwem. Także podnoszone przez skarżącego okoliczności manipulowania treścią dokumentów, czy też "ignorowanie" zawiadomień o złożonych wnioskach o uchylenie postanowień spadkowych oraz wszczęcia postępowania w sprawie kradzieży dokumentów, nie mogą, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Sąd pierwszej instancji podkreślił jednakże, iż powyższy wyrok nie zamyka skarżącemu drogi do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., bowiem w przypadku zmiany, bądź uchylenia postanowienia o nabyciu spadku po Z. W. i ustaleniu, iż do kręgu spadkobierców ówczesnych właścicieli fabryki należy M. E. C., i tym samym jako następca prawny - jej syn M. C., możliwe będzie ponowne wystąpienie przez skarżącego do Ministra ze stosownym wnioskiem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną złożył pełnomocnik M. C., adwokat K. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, powiększonych o należną stawkę podatku VAT. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 28, art.7, art. 107 § 3 K.p.a., art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez odmówienie przyznania skarżącemu przymiotu strony, nieuwzględnienie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, brak uzasadnienia odmowy dania wiary tym dowodom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno pod uprzednio obowiązującymi przepisami prawa, jak i obecnie, nie jest wyłączone połączenie ról prokurenta i właściciela przedsiębiorstwa, wspólnika, czy udziałowca. Tak ówcześnie, jak i obecnie nie jest zatem wyłączone łączne pełnienie tych funkcji, czy ról tak, jak czynił to J. W. Skarżący oświadczył, iż nie zaprzecza, że J. W. był prokurentem. Był jednak nie tylko prokurentem, ale i właścicielem przedsiębiorstwa, co wynika z dokumentacji przedmiotowej sprawy. Podniesiono, że zarówno Sąd, jak i organ administracji przyjęli, że E. C. "czerpała dochód z przedsiębiorstwa", "pobierała dywidendę" oraz uznali, że okoliczność ta daje skarżącemu prawo dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Zdaniem skarżącego nie rozważono jednak, że, aby czerpać dochód z przedsiębiorstwa, E. C. musiała mieć do tego tytuł prawny, to jest być właścicielką, albo udziałowcem przedsiębiorstwa, skoro wypłacano jej dywidendę. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że pomimo zabiegów zarówno organów administracyjnych, jak i skarżącego okazało się, iż nie ma pełnej dokumentacji dotyczącej przedsiębiorstwa, co nie oznacza, że można pominąć dowody pośrednie, które wskazują na to, że E. C. posiadała uprawnienia właścicielskie do przedsiębiorstwa. W przeciwnym razie nie mogłaby pobierać z niego dywidendy, której pobieranie organ potwierdza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 28, art.7, art. 107 § 3 K.p.a., art. 106 § 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odmówienie przyznania skarżącemu przymiotu strony, nieuwzględnienie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, brak uzasadnienia odmowy dania wiary tym dowodom. W przedmiotowej sprawie skarżący stoi na stanowisku, że powinien mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Wskazać należy, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Nadto interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracyjne wielokrotnie zwracały się do skarżącego o wykazanie interesu prawnego poprzez przedłożenie stosownych postanowień o nabyciu spadku, co przesądza o tym, iż dążyły one do najpełniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast zebrane w sprawie dokumenty wyraźnie wskazują, iż spadkobiercami ówczesnych właścicielami przedmiotowej fabryki są Z. S. - Z., T. S., Z. W., U. I., M. O. Postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich właścicielach fabryki są prawomocne i ostateczne, w związku z czym tylko te osoby potwierdziły swoją legitymację do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający, w związku z czym unormowanie odsyłające zawarte w art. 106 § 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowane powinno być raczej wyjątkowo. Zauważyć bowiem należy, że "odpowiednie stosowanie", o którym mowa we wskazanym przepisie, oznacza, że przepis, do którego ustawa odsyła jest stosowany wprost, w zmodyfikowanej postaci, albo w ogóle nie ma zastosowania. W związku z tym uznać trzeba, że o istotnych wątpliwościach w rozumieniu art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Dokonywanie zatem przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki byłby oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to nieprzeprowadzenie dowodu przez Sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, gdyż przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji, zasadnie przyjęły, że M. C., jako następca prawny M. E. C. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad spornym przedsiębiorstwem. M. C. wywodzi bowiem swój interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych z faktu, iż jest następcą prawnym M. E. C., która z kolei była spadkobierczynią po J. W. Z akt sprawy wynika natomiast, że J. W. był jedynie prokurentem ówczesnej fabryki, uprawnionym do reprezentowania spółki. Wskazać natomiast należy, że prokura upoważniała jedynie do podejmowania czynności sądowych i pozasądowych, jakie były związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa i mogła być w każdej chwili odwołana, w związku z czym stwierdzić należy, że była tylko i wyłącznie tytułem do działania w imieniu przedsiębiorstwa, nie zaś realizacją uprawnień właścicielskich do majątku. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, że spadek po Z. z S. - W., nabył w całości jej syn - S. W., a nie E. M. C. - poprzedniczka M. C., bądź też on sam. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.