II GSK 461/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 651/07 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 651/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł, że nie może być ona wykonana. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Dnia [...] kwietnia 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynął wniosek H. B. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r., skorygowany następnie w dniu [...] maja 2005 r. Po rozpoznaniu wniosku H. B., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmówił przyznania mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. z tytułu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej wobec różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z treścią art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.) jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30 % lecz nie więcej niż 50 %, nie przyznaje się płatności w danym roku. W przedmiotowej sprawie wskazana różnica wynosiła 39,16 %, wobec tego organ odmówił przyznania płatności. To z kolei spowodowało odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm). Po rozpatrzeniu odwołania H. B., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, że powierzchnie wskazanych użytków rolnych zostały prawidłowo wykluczone z płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylając decyzje obu instancji uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., co doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia naruszającego art. 80 k.p.a. z uwagi na dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego – rozporządzenia unijne w zakresie przyznawania jednolitej i uzupełniającej płatności bezpośredniej, tj. art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy na działkach zgłoszonych przez skarżącego do dopłat bezpośrednich (jednolitej i obszarowej), oznaczonych lit. D i H była prowadzona działalność rolnicza, a zatem czy wskazane działki w 2005 r., kiedy to producent wystąpił o przyznanie płatności, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej i były na nich prowadzone uprawy. Zdaniem Sądu organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał powodu, dla którego zakwalifikował do dopłat z działki nr H o pow. 14,19 ha jedynie 0,57 ha, natomiast organ odwoławczy podał, iż podstawą taką jest stwierdzona okoliczność porośnięcia działki drzewkami i krzewami, jednakże okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zebranym w tej sprawie materiale dowodowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest także wystarczające uzasadnienie decyzji administracyjnej poprzez powołanie podstawy prawnej - zacytowanie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) oraz art. 8 rozporządzenia nr 796/2004 bez wyjaśnienia, z uwagi na jakie ustalenia faktyczne i przeprowadzone dowody przepisy te mają zastosowanie w sprawie. Stanowi to naruszenie obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. Kwestią wymagającą wyjaśnienia, w opinii WSA, jest ponadto ustalenie faktycznej daty i konkretnych czynności wykonanych w toku przeprowadzonego postępowania kontrolnego gospodarstwa rolnego skarżącego w dniu [...] września 2006 r. Sporna pomiędzy stronami jest bowiem okoliczność, czy tego dnia przeprowadzono kontrolę działki oznaczonej lit. H, czemu zaprzecza konsekwentnie skarżący (zarzut ten znalazł się już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do którego organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia). Za ewentualnym uwzględnieniem tego zarzutu przemawia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczność, iż kontrola została zakończona pod nieobecność producenta rolnego. Brak jest jednak wpisu informującego z jakiego powodu producent rolny nie uczestniczył do końca w przeprowadzanej kontroli. Do przedstawionego zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się, a jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wskazał ponadto, że również na podstawie wykonanych zdjęć nie można stwierdzić jaki faktycznie stan istniał na działce o powierzchni 14,19 ha i czy kwalifikowała się do uznania, iż grunty utrzymane są w dobrej kulturze rolnej na całej jej powierzchni zgłoszonej do dopłat. Sąd podniósł, że protokół będący podstawą decyzji odmawiającej przyznania płatności za rok 2005 został sporządzony na podstawie kontroli wykonanej we wrześniu 2006 roku. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. w całości. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.); - § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600); - art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. . Jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), kasator wskazał naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez ustalanie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; - art. 133 p.p.s.a. – przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał m.in., że prawem skarżącego jest utrzymywanie gruntów w stanie dowolnym, jednak powyższe może powodować utratę przez te grunty charakteru rolnego. W opinii Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. stan działek D i H to ewidentny odłóg, zaznaczany kodem błędu DR 13+ (grunt rolny, na którym nie wykonuje się żadnych zabiegów uprawowych, pielęgnacyjnych i ochronnych lub wykonuje je niedbale i w innych terminach niż agrotechniczne) - na wszystkich zdjęciach spornych terenów trawa jest wysoka, z licznymi zachwaszczeniami, a drzewa typu samosiejki występują w dużej ilości, co wskazuje na brak użytkowania tych gruntów w 2005 r. i w 2006 r. Podany stan działek znajduje ponadto odzwierciedlenie w protokołach czynności kontrolnych i oświadczeniach kontrolerów – pracowników ARiMR. Kasator podniósł ponadto, że w postępowaniu administracyjnym konieczne jest stosowanie racjonalnego rozkładu ciężaru dowodu, ponieważ w przeciwnym wypadku organ administracji zostanie zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zaś druga strona będzie mogła przyjąć postawę negacji postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie skarżący ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, iż z uwagi na fakt prowadzenia hodowli danieli ma prawo do odmiennych zasad korzystania z dopłat, a organ administracji się myli, nie rozumiejąc specyfiki hodowli, wymagającej wysokich traw, chwastów i zadrzewienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. B. stwierdził m.in., że wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2005 r. uprawniały go do otrzymania dopłat za rok 2005, podobnie jak wyniki kontroli z dnia [...] września 2006 r., kiedy to zakwalifikowano do dopłat większą powierzchnię gruntów, niż została zadeklarowana przez skarżącego. O kontroli, która odbyła się dnia [...] lutego 2006 r. nie został on poinformowany, jak również nie otrzymał protokołu z przeprowadzonych w jej trakcie czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności - z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. - należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie NSA nie dopatrzył się, uwzględnianej z urzędu w granicach skargi kasacyjnej, nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w O. Tym samym możliwe jest rozpoznanie zarzutów, sformułowanych przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. Oceniając zatem orzeczenie Sądu I instancji pod kątem podniesionego naruszenia prawa procesowego jak i materialnego należy stwierdzić, iż jest ono prawidłowe. Analiza wniesionego środka odwoławczego wskazuje przede wszystkim na to, iż jego autor zdaje się nie dostrzegać (w pełni), istoty wywodów dokonanych przez WSA w O., ale przede wszystkim roli sądów administracyjnych w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości. Mając na względzie treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wskazać trzeba, iż sądowoadministracyjny wymiar sprawiedliwości, co do zasady, polega na kontrolowaniu działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem działań organów administracyjnych. Ujmując to inaczej, sądy administracyjne badają, czy w konkretnej sprawie organy, działające w sposób władczy względem danej osoby, czyniły to w zgodzie z określonymi przepisami prawa. Istotne jest przy tym to, iż co prawda w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada kontradyktoryjności postępowania, jednakże należy pamiętać, iż odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, sąd administracyjny nie prowadzi, co do zasady, postępowania dowodowego, lecz bazuje na tym, co w sposób władczy zebrał i ustalił organ administracyjny. To właśnie działania organów administracyjnych, których ostatecznym zwieńczeniem jest przede wszystkim decyzja administracyjna lub inny akt z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia ich legalności. Jest zatem oczywiste, iż działania te muszą odpowiadać pewnym określonym - w przepisach konkretnego postępowania administracyjnego - warunkom. Nie ma wątpliwości, iż badanie działalności organów administracyjnych dotyczy całego postępowania administracyjnego, a w ramach tego badana jest również treść wydanych decyzji administracyjnych - w aspekcie elementów koniecznych, które przewidziane zostały w art. 107 § 1-3 k.p.a. Jak słusznie zauważa kasator, art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, przez co należy również rozumieć stanowiące załącznik do akt sądowych akta administracyjne organów. Przepis ten, w zestawieniu z art. 107 § 1-3 k.p.a., nie oznacza jednak, iż organ administracyjny załatwiający sprawę decyzją, wyda ją jedynie z ogólnym powołaniem się na materiał dowodowy zgromadzony w jego aktach, zaś sąd administracyjny dokona kontroli słuszności rozstrzygnięcia organu badając ten materiał i konfrontując go z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, nie jest tak, iż organ jako uzasadnienie swojego konkretnego stanowiska np. o nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie płatności, uczyni to poprzez ogólnikowe powołanie się na materiał dowodowy zgromadzony w aktach oraz powoła przepisy obowiązującego prawa, stwierdzając jednocześnie, iż dany podmiot nie spełnia określonych kryteriów. Z przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jasno wynika, co powinno wchodzić w skład decyzji administracyjnej, a także co powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Dysponując zatem zebranymi w sprawie dowodami organ powinien przeprowadzić ich szczegółową analizę, jednoznacznie wskazując, dlaczego określony fakt np. mniejsza powierzchnia działki, został przez niego przyjęty i jaki konkretnie środek dowodowy stanowił podstawę uzasadniającą takie stanowisko. Można powiedzieć, iż proces dojścia organu do wniosków końcowych decyzji (zawartych w jej rozstrzygnięciu), powinien być odzwierciedleniem okoliczności sprawy, wynikających z poczynionych na podstawie zgromadzonych dowodów ustaleń. Proces ten musi być klarowny i kompletny, tj. odpowiadać regule, iż dany fakt znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonych i należycie omówionych dowodach. Z decyzji administracyjnej, zwłaszcza negatywnie załatwiającej wniosek określonego podmiotu, musi jasno wynikać, dlaczego i na jakiej podstawie tak prawnej jak i faktycznej, organ zajął określone stanowisko. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych wskazują jedynie na określone fakty, powołują przepisy prawa i wyciągają wnioski końcowe (o odmowie uwzględnienia powierzchni danej działki do ogólnej powierzchni za którą przysługuje płatność). Czynią to jednak bez szczegółowego przywołania i omówienia dowodów, na podstawie których wspomniane stanowisko zostało przyjęte. Chcąc zobrazować to w jeszcze inny sposób zauważyć trzeba, iż organy wydały decyzje wskazując jednocześnie, że na podstawie dowodów "znajdujących" się w aktach sprawy, są one w pełni prawidłowa i słuszne. Nie sposób zatem nie dostrzec, iż powyższe działanie charakteryzuje się skrótowością, bowiem organ wyciąga wnioski nie wskazując dokładnie na podstawie jakich dowodów to czyni. Takie działanie organów administracyjnych de facto nie pozwala na dokonanie sądowoadministracyjnej kontroli poprawności wydanych decyzji, przerzuca bowiem obowiązek dokonania szczegółowej oceny materiału dowodowego w związku z wydaną decyzją (a więc po raz pierwszy) na sąd administracyjny. Już z tych przyczyn wydane decyzje nie nadają się do kontroli, na co zwrócił uwagę WSA w O. (k. 34 akt WSA). Nie jest bowiem - jak wskazano - dopuszczalne, aby organ rozstrzygał daną sprawę, wskazując jako uzasadnienie swojego stanowiska, ogólnie zgromadzony w aktach materiał dowodowy. W konsekwencji, w ślad za WSA w O. wskazać należy, iż nie jest wystarczające powołanie się przez organ jedynie na określone przepisy prawa (o czym była już mowa), jako uzasadniające przyjęte stanowisko. Oczywiście konkretny przepis prawa stanowi podstawę orzekania w sprawie, jednakże norma prawna konstruowana na jego podstawie musi być w sposób właściwy powiązana z określonym i należycie ustalonym stanem faktycznym, ten zaś m.in. musi wynikać z zebranych i ocenionych przez organ dowodów. W świetle powyższego zarzuty naruszenia prawa procesowego, w postaci art. 133 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. są niezasadne. Z uwagi również na to, iż zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., poprzez niewłaściwe zebranie i w istocie niedokonanie precyzyjnej oceny materiału dowodowego (co w efekcie uniemożliwiło sądowoadministracyjną kontrolę poprawności wydanych decyzji), okazały się uzasadnione w stopniu mającym wpływ na możliwość merytorycznego zbadania sprawy, co najmniej przedwczesne jest ocenianie poprawności wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.); § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600) oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., o co wnosi organ składający skargę kasacyjną. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono. ----------------------- 2