II OSK 1803/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 145/06 w sprawie ze skargi L. E. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 145/06 po rozpoznaniu skargi L. E. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie zameldowania E. O. na pobyt czasowy ponad 2 miesiące w lokalu w K. przy ul. [...] i orzekającą o zameldowaniu wymienionej w przedmiotowym lokalu - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zameldowania była uzasadniona tym, iż współwłaścicielka lokalu L. E. nie wyraziła zgody na zameldowanie w danym lokalu A. O.. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie od tej decyzji jest uzasadnione, bowiem brak zgody współwłaściciela lokalu nie może być podstawą odmowy zameldowania, bowiem zameldowanie nie rozstrzyga o prawie do lokalu, a jest tylko potwierdzeniem faktu przebywania określonych osób w oznaczonym miejscu z zamiarem przebywania na stałe lub czasowo /art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm./. Faktu tego nie zmienia wskazany w art. 9 ust. 2a tej ustawy wymóg potwierdzenia przebywania osoby w miejscu, w którym zamierza się zameldować przez osobę mającą tytuł prawny do lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego L. E. zarzucając rażące naruszenie praw współwłaścicieli i twierdząc, że na zameldowanie jest niezbędna zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna, podzielając zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisów prawa związanych z zameldowaniem osoby na pobyt czasowy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu wydającego zaskarżoną decyzję, że ewidencja ludności ma charakter porządkowy co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, zaś stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być podstawowym kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu. Dla osoby meldującej się jest wystarczający fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem i nie można od niej wymagać legitymowania się prawem do lokalu, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. /Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 776/, uznającego art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny. W ocenie Sądu wymogiem art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest, aby wnoszący o zameldowanie przedstawił potwierdzenie pobytu w lokalu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. "Przyjęcie takiego rozwiązania jest oczywiste, gdyż zameldować można osobę w lokalu, którego właściciel wyraża na to zgodę. Zdaniem Sądu odmienna sytuacja jest niemożliwa i niedopuszczalna, gdyż zameldowanie pomimo tylko porządkowanego charakteru musi szanować porządek prawny, a ten jednoznacznie stanowi, że nie można podejmować działań przeciw woli właściciela, gdyż byłoby to działanie naruszające prawo własności". Skarżąca jest współwłaścicielką lokalu i nie wyraża zgody na zameldowanie, zaś zgoda kogokolwiek "wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli". W przypadku braku zgody organy meldunkowe nie mogą dokonać czynności zameldowania, zatem i postępowanie w takim zakresie jest niedopuszczalne. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli jest "zagadnieniem prejudycjalnym dla zameldowania i może być rozstrzygnięty we właściwym postępowanie przed sądem powszechnym." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki reprezentowany przez radcę prawnego T. F., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 2a oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm./ polegającą na przyjęciu, iż do zameldowania na pobyt stały lub czasowy na okres wskazany nie jest wystarczające faktyczne przebywanie danej osoby w lokalu i potwierdzenie tej okoliczności przez jednego współwłaściciela, lecz konieczne jest także uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje oparcie w obowiązującym stanie prawnym uwzględniającym orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji A. O. przebywała w danym lokalu i fakt ten potwierdził współwłaściciel lokalu. Kwestia braku zgody na zameldowanie drugiego współwłaściciela nie miała w sprawie większego znaczenia, skoro zostały spełnione ustawowe przesłanki do zameldowania określone w art. 9 ust. 12 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 /Dz. U. Nr 78, poz. 716/ wskazał, że organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie lecz gromadzi informacje w zakresie danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem faktycznie zamieszkuje w lokalu, badaniu podlegają zatem zdarzenia ze sfery faktów a nie ze sfery faktów i prawa. Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać /jako to często ma miejsce w praktyce/ z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest tylko potwierdzeniem faktu - a nie uprawnienia i ma charakter dowodowy. Takie stanowisko zajął również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 183/01 - OSNP 2003/20/477. Jako chybiony strona wnosząca skargę kasacyjną uznaje argument Sądu, iż zameldowanie bez zgody wszystkich współwłaścicieli godzi w prawo własności, bowiem naruszenie tego prawa następuje przez fakt zamieszkania danej osoby w lokalu a nie przez fakt wydania decyzji o zameldowaniu. Sąd nie dostrzegł ponadto, iż potwierdzenie przez współwłaściciela pobytu w danym lokalu /art. 9 ust. 2a/ jest wymagane jedynie przy wniosku o zameldowanie na pobyt czasowy ponad 3 miesiące, zaś w rozpatrywanej sprawie przedmiotem było zameldowanie na pobyt do 2 miesięcy. W sprawie, w której jeden ze współwłaścicieli czyni starania o zameldowanie w lokalu, zaś drugi na to nie wyraża zgody, występuje spór pomiędzy współwłaścicielami co do korzystania z rzeczy wspólnej. Charakterystyczne jest, że w postępowaniu administracyjnym stroną odwołującą się był jeden ze współwłaścicieli /żądający zameldowania osoby trzeciej/, zaś wnoszącym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest drugi współwłaściciel, kwestionujący zameldowanie. Zameldowanie nie może sankcjonować tylko zachowań całkowicie niezgodnych z prawem. Błędne jest wskazanie przez Sąd, że kwestia zgody współwłaściciela na zameldowanie ma znaczenie prejudycjalne, co sugeruje konieczność zawieszenia postępowania do czasu jej rozstrzygnięcia, podczas gdy zameldowanie następuje w formie czynności materialno-technicznej, a art. 97 ( 1 pkt 4 kpa stosuje się w sprawach załatwianych decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 2a oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm./ polegającą na przyjęciu, iż do zameldowania nie jest wystarczające faktyczne przebywanie danej osoby w lokalu i potwierdzenie tej okoliczności przez jednego współwłaściciela. Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się na to, że zameldowanie ma charakter rejestrowy /ewidencyjny/. Dotyczy to również wymeldowania /czyli w istocie usunięcia z ewidencji ludności pod określonym adresem/, które wprawdzie w odróżnieniu od zameldowania następującego w formie czynności materialno-technicznej, stanowi, w razie opuszczenia lokalu, rozstrzygnięcie właściwego organu dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Także odmowa zameldowania następuje decyzją administracyjną. Podmiotem mającym w sprawie załatwianej decyzją o odmowie zameldowania czy też o wymeldowaniu interes prawny ma, czyli jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, osoba, co do odmowy zameldowania lub wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego, bez względu na to, czy ustawodawca wskazuje, iż potwierdzają pobyt w danym lokalu /właściciel lokalu/. Postępowanie w sprawie odmowy zameldowania, albo wymeldowania /usunięcia z ewidencji/ jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych /osób trzecich/, do których należy zaliczyć właściciela /współwłaściciela/ nieruchomości /lokalu/. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu /eksmisji/, ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o odmowę zameldowania lub wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego /strona/, którego przedmiotem jest wymeldowanie, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Na wniosek podmiotu, który zgłasza wniosek o zameldowanie, toczy się postępowanie administracyjne kończące się orzeczeniem o odmowie zameldowania. Także i w tym postępowaniu nie ma prawa uczestniczyć właściciel /współwłaściciel/ nieruchomości, jako że nie ma on w sprawie interesu prawnego. Nie powinien być dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu, ma charakter wyłącznie porządkowy co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do zameldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu zamieszkania w danym lokalu. Żadnego znaczenia natomiast w sprawach meldunkowych nie mają czynione wobec organu administracji publicznej ewentualne zastrzeżenia właściciela /współwłaściciela/ nieruchomości w kwestii nie podejmowania czynności meldunkowej. Osoba dokonująca takich czynności, których celem jest nie rejestrowanie pod określonym adresem jakichkolwiek osób bez względu na to, czy tam faktycznie przebywają, nie jest uprawniona do tego /brak podstaw prawnych dla takich czynności/ a poza tym nie ma interesu prawnego do wysuwania powyższych żądań. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r. / Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 776/, uznającego art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za ewidencyjnym /rejestrowym/ charakterem czynności meldunkowych a w związku z tym brakiem związku z prawem do lokalu jak też niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. To także potwierdza zajmowane w niniejszej sprawie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny, że właściciel lokalu nie ma w sprawie o wymeldowanie interesu prawnego, /nie może być uznawany za stronę/ skoro jego oświadczenie stanowi jedynie środek dowodowy, nie będąc stanowiskiem podmiotu mającego w kwestii zameldowania interes prawny. Organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie lecz gromadzi informacje w zakresie danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem o zameldowanie faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zatem zdarzenia ze sfery faktów a nie ze sfery faktów oraz prawa. Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu - a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy. W tej sytuacji oczywiste jest, że całkowicie wystarczające jest potwierdzenie pobytu tylko przez jednego z współwłaścicieli lokalu, a nawet gdyby takiego potwierdzenia, chociażby od jednego ze współwłaścicieli dana osoba nie uzyskała, okoliczność pobytu w lokalu może być dowodzona innymi środkami dowodowymi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.