II SA/Po 208/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Pismem z dnia [...] maja 2005r. Komendant Wojewódzki Policji złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowo-usługowych lub usługowych i wszystkich przyłączy przewidzianej do realizacji na działkach o nr geod. [...] i [...], ark. [...]obręb J. położonych w P. przy ul. [...]. Uzasadnieniu wniosku podniesiono, że nieuwzględnienie przez Kolegium ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się teren, który z uwagi na bezpieczeństwo i obronność Państwa jest terenem zamkniętym, narusza w sposób rażący prawo. Organy rozpatrujące sprawę winny uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w czasie orzekania. Powinny były zatem uwzględnić fakt, iż w dniu wydania zaskarżonych decyzji sąsiedni teren był i jest nadal uznany za teren zamknięty, a także winny były uwzględnić skutki prawne, jakie zrodził fakt uznania terenu za teren zamknięty. W sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 4 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada obowiązek wprowadzenia w strefach ochronnych ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenu. Przepis przejściowy art. 85 ust. 1 ustawy należy bowiem interpretować w ten sposób, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają nadal przepisy ustawy z 7 lipca 1004r. o zagospodarowaniu przestrzennym normujące postępowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. przepisy zamieszczone w rozdziale 4 ustawy z 1994r.Powyższy przepis nie zwalnia natomiast z obowiązku orzekania w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia. Tym bardziej, iż organy rozpatrujące sprawę uwzględniły stan prawny wynikający z art. 87 ust. 3 ustawy z 2003r. związany z wygaśnięciem z dniem 31 grudnia 2003r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Jednocześnie organy odmówiły uwzględnienia stanu prawnego będącego wynikiem uznania terenu za teren zamknięty, bezpodstawnie przyjmując, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 3 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżone decyzje naruszają art. 42 ust. 1 zd. 5 ustawy z 1994r. w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z 2003r. Usytuowanie budynków mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu uznanego za niezbędny na cele bezpieczeństwa i obronności Państwa stanowić bowiem będzie zagrożenie dla prawidłowej realizacji zadań Policji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obszar zamknięty tworzy strefę, która podlega określonym ograniczeniom, jeśli chodzi o zakres ingerencji inwestycyjnej i sposób korzystania z niej. Nie można jednak tych ograniczeń rozszerzać na tereny leżące poza tym obszarem. Żaden przepis prawa nie wprowadza zakazów lub ograniczeń, jeśli chodzi o zabudowę działek sąsiadujących z terenami zamkniętymi i nie wyznacza obszarów wokół tych terenów, które podlegałyby restrykcjom inwestycyjnym z uwagi, że leżą w ich pobliżu. Odmienny pogląd prowadziłby bowiem do nieuprawnionego wniosku, że wykluczona jest jakakolwiek zabudowa na nieruchomościach sąsiednich z zabudowaniami, z których korzysta Policja. O naruszeniu interesu prawnego wnioskodawcy możnaby mówić jedynie w przypadku, gdyby decyzja ustalająca warunki zabudowy ingerowała w teren zamknięty. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że w decyzja ustalająca warunki ingeruje w teren zamknięty, albowiem ogranicza możliwości korzystania przez Komendę Wojewódzka Policji w P. z zajmowanej nieruchomości. ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowo-usługowych o wysokości zabudowy porównywalnej z wysokością budynków usytuowanych przy ul. [...]i [...] spowoduje znaczne przesłonienie działki nr [...], a co za tym idzie ograniczenie możliwości zabudowania jej przez Komendę. Ponadto istotne jest, iż Miasto P. zbyło przedmiotową nieruchomość na rzecz inwestora, co nastąpiło z naruszeniem normy zawartej w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem sprzedaż nieruchomości położonych na obszarach graniczących z nieruchomościami oddanymi w trwały zarząd na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa wymaga porozumienia z właściwym w tych sprawach naczelnym organem administracji rządowej w tym przypadku Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niedopełnienie przez sprzedającego obowiązku nakładanego przez cytowany przepis uniemożliwiło pierwotne ograniczenie zagospodarowania i korzystaniu z terenów przyległych do nieruchomości stanowiącej siedzibę Komendy Wojewódzkiej Policji w P. Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzono, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniesiono żadnych nowych argumentów przemawiających za koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, które nie byłyby znane Kolegium podczas orzekania w sprawie po raz pierwszy. Kolegium podtrzymuje zatem swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i stwierdza, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej na przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzje wniósł Komendant Wojewódzki Policji podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto wskazał, że Kolegium nie rozstrzygnęło, czy doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nieuwzględnienie w toku rozpatrywania sprawy normy zawartej w art. 4 ust. 3 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pominięto również zarzut naruszenia przy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości art. 19 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi przytaczając argumentację powołaną w zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd, rozpoznając sprawę, nie jest związany granicami skargi. Niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - rażąco narusza prawo, co stanowi – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - podstawę stwierdzenia jej nieważności. Zważyć należy, iż "rażące" naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, którego naruszenie wywołuje nadto skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W przypadku decyzji wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze winny być podpisane przez wszystkich członków składu, nie wyłączając przegłosowanego (art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Bezsporne jest, że decyzja wydana przez organ kolegialny stanowi wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do jej podpisania (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.09.2005r., I SA/Wa 1235/04, Lex nr 192956; wyrok SN z 12.12.2003r., III RN 135/03, OSNP 2004/16/274; wyrok NSA z 27.02.2003r., II SA 455/02, Wokanda 2003/7-8/76; wyrok NSA z 22.11.2000r., I SA 1109/00, Lex nr 55019). Skoro zgodnie z art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji stanowi jego immanentną część także i ono winno zostać podpisane przez całość składu orzekającego. Podpis służy do identyfikowania osoby składającej podpis i ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia Stwierdzić należy zatem , że podpis jest przesłanką istnienia decyzji, stanowiąc zarazem istotny jej element. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób oczywisty naruszyło powołane przepisy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało podpisane przez przewodniczącego składu orzekającego Kolegium – J.G. Zdaniem Sądu brak podpisu jednego z członków składu pod uzasadnieniem decyzji, zważywszy na wagę tego elementu przemawia za przyjęciem, iż w sprawie doszło do "rażącego" w rozumieniu art.156 §1 pkt. 2 kpa naruszenia zacytowanych norm, określających istotne elementy decyzji. Identycznie wywiedziono w komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego pod redakcją M. Jaśkowskiej, A. Wróbla,Zakamycze 2005-teza 21, 22 do art.107 tejże ustawy. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż Kolegium przez wydanie zaskarżonej decyzji w składzie, w którym udział brał członek organu – J.G. , orzekający również w poprzedzającej ją decyzji z [...] naruszyło przepis art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Co do zasady bowiem odwołanie w postępowaniu administracyjnym rozpatruje inny organ, w innym składzie osobowym. W ten sposób urzeczywistnienie znajduje gwarancja procesowa, zgodnie z którą nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Wobec tego rodzi się pytanie, w jaki sposób omawianą gwarancję można zachować w postępowaniu, w którym organem niższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, a od jego decyzji można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu. Wskazać należy, że kolegia są organami wyższego stopnia jedynie w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym, i pozostają z organami niższego stopnia tylko w stosunkach procesowych. Członkowie kolegium orzekają w składach trzyosobowych, mając zapewnioną niezależność w zakresie orzekania. W znaczeniu procesowym organami niższego i wyższego stopnia są więc konkretne składy orzecznicze kolegium, albowiem tylko one, a nie całe kolegium lub prezes, mają kompetencje do orzekania w indywidualnej sprawie. Innymi słowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega rozpatrzeniu przez trzech członków kolegium, pełniących funkcję organu. Dlatego uznać należy, że przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym do osoby piastującej funkcje organu (zarówno pracownika kolegium, jak i do pozaetatowego członka kolegium). Wobec powyższego oraz zważywszy na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. (sygn. akt III GPS 2/06, ONSAiWSA, Nr 3, poz. 61) należało uznać, że członek Kolegium – [...], który brał udział w roli sprawozdawcy w wydaniu decyzji z dnia [...], a następnie również będąc sprawozdawcą współorzekał przy wydaniu zaskarżonej decyzji podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z uwagi na zaistnienie wady decyzji skutkującej jej nieważnością Sąd zaniechał badania zasadności zarzutów skargi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska