V SA/Wa 148/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia NSA - Piotr Piszczek Asesor WSA - Joanna Gierak Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt.3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku złożenia przez R. P. - skarżącego w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( konto pracownicze ), wraz z odsetkami za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł. Skarżący wnosząc pismem dnia 24 lutego 2006 r. o umorzenie ww. należności powołał się na przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Wskazał, że za powyższe zaległości z tytułu składek odpowiada na podstawie art. 298 kh jako były członek Zarządu Przedsiębiorstwa "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w N. na mocy wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] lutego 2000r. sygn. Akt [...]. Podniósł, że od dłuższego czasu osiąga dochód jedynie z tytułu świadczenia przedemerytalnego, czyli miesięcznie około 850 złotych netto. Prowadzi sam gospodarstwo domowe i w związku z tym z kwoty powyższej musi pokryć wszystkie wydatki, tj. koszty mieszkania, wydatki na leki, żywność, środki higieniczne i odzież. Czynsz najmu wynosi 300 zł miesięcznie, co wraz z opłatami za media daje miesięcznie kwotę łączną około 400 - 500 zł. Z uwagi na stan zdrowia - na leki wydaje stale około 50 zł miesięcznie, a w związku z tym pozostaje mu na życie około 300 - 400 zł miesięcznie. Jest to kwota, z której bardzo trudno się utrzymać, gdyż na żywność, środki higieniczne i odzież pozostawało mu średnio około 10 zł na dzień. Odmawiając umorzenia ww. należności Zakład stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności są wymienione w art. 28 ust.3 wyżej powołanej ustawy. Z oceny zebranego materiału wynika, iż przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie występują, gdyż: dłużnik osiąga dochody z tytułu przyznanego świadczenia przedemerytalnego w kwocie 900,92 zł brutto miesięcznie; z uwagi na okres w jakim mogą być dochodzone należności z tytułu składek istnieje możliwość ich sukcesywnej spłaty poprzez zajęcie przedmiotowego świadczenia ( egzekucje wdrożono w dniu [...]-03-2006r.); naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku z którego można dochodzić należności. Organ stwierdził również, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a w/w ustawy, który umożliwia umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U.03.141.1365). Zgodnie z § 3 ust. l niniejszego rozporządzenia Zakład może umorzyć zaległości jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie tych należności opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zatem na dłużniku spoczywa obowiązek udokumentowania swojej trudnej sytuacji finansowej. Zdaniem Zakładu z przedstawionej przez dłużnika dokumentacji wynika, iż nie są spełnione przesłanki o których mowa §3 ust. l Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U.03.141.1365) określającego szczegółowe zasady umarzania należności w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności. W szczególności nie występuje sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiło by zobowiązanego niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej, zatem jego sytuacja finansowa nie jest na tyle trudna by uzasadnione było umorzenie należności. Zobowiązany nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nie występuje również sytuacja, w której przewlekła choroba zobowiązanego uniemożliwiałaby uzyskiwanie dodatkowego dochodu pozwalającego na opłacenie należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 maja 2006 r. skarżący, powołując się na argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności, podniósł, że wnosił o umorzenie ww. należności na podstawie przepisu art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074). , który umożliwia umorzenie należności ZUS jeżeli przemawia za tym ważny interes zobowiązanego. Takie też stanowisko prawne legło u podstaw częściowo korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w O., który umorzył 50% należności wraz z odsetkami. Umorzenie jednak połowy należności przez Sąd - przy znacznej wartości zarówno samych nieopłaconych składek, jak i związanych z nimi narosłych odsetek, nie zmieniło jednak sytuacji, iż nadal nie jest w stanie uregulować składek i odsetek, natomiast prowadzona z tego tytułu wobec niego egzekucja pociąga dla skarżącego bardzo ciężkie skutki. Wyjaśnił, iż powstałe zadłużenie z tytułu składek stanowiło konsekwencję złej sytuacji gospodarczej w kraju, a celem ówczesnych członków zarządu w/w Spółki było umożliwienie zatrudnionym pracownikom jak najdłużej pracy i związanego z tym wynagrodzenia, natomiast z uwagi na brak pieniędzy w Spółce nie było możliwości uregulowania składek ZUS. Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy akt ustalono, że zobowiązany, w oparciu o kryterium uzyskiwanych dochodów oraz ponoszonych kosztów, jest w stanie spłacić zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek figurujące na koncie pracowniczym - bez zagrożenia, iż spłata pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący może skorzystać z ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego. W świetle zebranego materiału dowodowego - wg oceny organu - nie zachodzi całkowita nieściągalność. Dłużnik nie znajduje się w ubóstwie, które zagrażałoby jego dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego a trudności płatnicze dłużnika mogą mieć charakter przejściowy. Rodzina dłużnika nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej . Nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek. Prezes podkreślił, że z uwagi na fakt, że: nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, płatnik nie wykazał jednoznacznie, iż opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, umorzenie należności miałoby wpływ na przyszły wymiar świadczeń wypłacanych przez ZUS a zatem naruszałoby słuszny interes zobowiązanego i byłych pracowników Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. orzeczono jak w sentencji decyzji. W skardze z dnia 9 sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P. zarzucił decyzji Prezesa Zakładu 1. naruszenie przepisów postępowania - to jest art. 7, 77 § 1 kpa - poprzez wydanie decyzji dowolnej, sprzecznej z materiałem dowodowym sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego - to jest art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że ustalenia organów orzekających, że jego trudności płatnicze mają charakter przejściowy są całkowicie dowolne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, który został pominięty przy wydawaniu decyzji. Nie wzięto pod uwagę jego indywidualnego przypadku i złożonych wyjaśnień i dowodów, które uzasadniają uwzględnienie wniosku. Zaskarżona decyzja nie zawiera wskazań jakie są aktualne dochody i sytuacja finansowa skarżącego , jakie są jego wydatki związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych w kontekście wysokości należności pozostałej do uregulowania. Pouczając o możliwości udzielenia ulgi w postaci układu ratalnego pominięto fakt, że skarżący dwukrotnie bez powodzenia ubiegał się o układ ratalny. Skarżący przede wszystkim zarzucił jednak, że pomimo, że wniosek oparł na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, umożliwiającym umorzenie należności ZUS , jeżeli przemawia za tym ważny interes strony - przesłanki z tego przepisu nie zostały zbadane w niniejszym postępowaniu i przepis nie został zastosowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona.. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie natomiast z przepisem art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241 poz. 2074) Zakład może umarzać należności z tytułu składek : 1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998r., - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Przepis ten, jako przepis szczególny, dopuszcza więc szerszą niż art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. możliwość umorzenia składek w przypadku spełnienia przesłanek w nim wskazanych - jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Jeżeli zatem zobowiązany, we wniosku o umorzenie należności jako podstawę swojego żądania wskazuje przepis art. 17 powołanej ustawy, to organ rozpatrujący wniosek obowiązany jest przede wszystkim zbadać czy wniosek dotyczy składek należnych za okres do 31 grudnia 1998 r. czy zobowiązana do ich zapłacenia osoba nie podlegała przepisom ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji...,a następnie ocenić wskazaną w toku postępowania administracyjnego przesłankę ważnego interesu zobowiązanego. W niniejszej sprawie, pomimo, że skarżący jako podstawę swojego wniosku z dnia 24 maja 2006r. o umorzenie należności z tytułu składek za okres [...] wskazał przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie u.s.u.s. ..organy nie zbadały przesłanek z tego przepisu, a w szczególności nie dokonały oceny "ważnego interesu" zobowiązanego w świetle materiału dowodowego sprawy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 17 cyt. ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadnione są również zarzuty odnośnie naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. W badanej sprawie organy zebrały wprawdzie częściowo materiał dowodowy, jednakże został on pominięty przy wydawaniu decyzji. Nie dokonano przy tym ustaleń odnośnie przesłanek z cyt. art. 17 ustawy o zmianie u.s.u.s. Organy nie odniosły się również do zgłaszanych w toku postępowania wniosków, twierdzeń i zarzutów wnioskodawcy Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego i jego interesem , czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że poza naruszeniem przepisu art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241 poz. 2074) zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Wspomnieć można, że i ten obowiązek w badanym postępowaniu odwoławczym nie został dochowany. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes Zakładu ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c orzekł jak w sentencji.