VI SA/Wa 831/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 36, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 3 ust. 1 lp. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6.405,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 15 Toruń-Ostróda poprzez wykonanie zjazdu do działki nr [...] bez wymaganego zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył karę pieniężną w wysokości 6.405,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 15 Toruń-Ostróda poprzez utwardzenie mieszanką [...] i żużlem części pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku J. S. zezwolił na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 15 na działkę nr [...] położoną w mieście N. z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków, dotyczących m. in. uzyskania od zarządcy drogi potwierdzenia zgodności projektu budowlanego zjazdu z warunkami technicznymi oraz obowiązku opracowania projektu tymczasowej organizacji ruchu przed wejściem w pas drogowy. W dniu 21 listopada 2006 r., czasie rutynowego objazdu drogi krajowej nr 15 stwierdzono wykonanie zjazdu do działki nr [...] w N. bez zatwierdzonego projektu budowlanego i uzgodnienia wejścia w pas drogowy. Wykonano dokumentację fotograficzną. W związku z tym faktem pismem z dnia 24 listopada 2006 r. zawiadomiono J. S., właścicielkę działki nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz odrębnym pismem, z tej samej daty o wyznaczeniu terminu wizji na dzień 20 grudnia 2006 r. Obydwa pisma zostały doręczone J. S., dalej jako skarżąca, w dniu 29 listopada 2006 r. Pismem z dnia 4 grudnia 2006 r. skarżąca powiadomiła organ, iż nie wykonano dotychczas zjazdu na działkę tylko dokonano częściowego utwardzenia terenu dla umożliwienia dowozu materiałów budowlanych. Wskazała, że do utwardzenia terenu użyto mieszanki [...] oraz żużlu. Poinformowała ponadto, iż trwają prace projektowe dotyczące zjazdu. Wizja w terenie została przeprowadzona bez udziału skarżącej. W protokole z oględzin pasa drogowego wskazano powierzchnię zajętego pasa drogowego ze wskazaniem pobocza i innych elementów pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się wyliczenie kary pieniężnej za zajęcie. Decyzją z dnia [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł doprowadzić stan pasa drogowego do stanu pierwotnego oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 6.405,00 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu do działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. prosząc o ponowne wyznaczenie wizji i usprawiedliwiając swoją nieobecność w wizji w dniu 20 grudnia 2006 r. pobytem dziecka w szpitalu. Podczas powtórnej wizji w terenie z udziałem skarżącej w dniu 2 marca 2007r. stwierdzono przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez wyrównanie warstwą piasku. Obecny przy wizji projektant zjazdu okazał wstępny projekt zjazdu, który zamierzał przedstawić do uzgodnienia zarządcy drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylając zaskarżoną decyzję i nakładając karę pieniężną w wysokości 6.405,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 15 Toruń-Ostróda poprzez utwardzenie mieszanką [...] i żużlem części pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, iż samowolne zajęcie pasa drogowego nie polegało na wykonaniu przez skarżącą zjazdu z drogi na działkę nr [...] a jedynie na samowolnym utwardzeniu mieszanką [...] i żużlem części pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu umożliwienia zjechania na działkę. Organ powołał art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w myśl którego zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności lokalizowania obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu wykonanie utwardzenia w postaci wysypania mieszanki [...] i żużlu z pewnością spowodowałoby uszkodzenie krawędzi nawierzchni jezdni drogi krajowej nr 15, zwłaszcza, że z tego utwardzenia korzystały pojazdy dowożące materiały budowlane do budowy domu na w/w działce. W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych może wyrazić zgodę na lokalizowanie tego typu materiałów w pasie drogowym, jednak skarżąca nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem o zgodę. GDDKiA stwierdził, iż zajęcie pasa drogowego poprzez utwardzenie mieszanką [...] i żużlem części pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi również naruszenie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy. Podał wysokość kary w rozbiciu na pobocze i pozostałe elementy pasa drogowego i wskazał: zajęcie pobocza 9,35m2 x 1zł/m2 x 30 dni x 10 = 2.805,00 zł zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego 24m2 x1zł/m2 x 30 dni x 10 = 3.600,00 zł razem 6.405,00 zł Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie przepisów procesowych wymieniając art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania wszystkich dowodów w postępowaniu oraz nie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści decyzji oznaczenia strony oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego wymieniając art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację i uznanie, że czynności wykonane przez skarżącą spowodowały zmniejszenie trwałości drogi, jej niszczenie lub uszkodzenie, art. 40 § 12 w zw. z art. 40 § 4-6 tej ustawy poprzez brak wskazania podstawy do przyjęcia wskazanej w decyzji ilości m2 zajętego pobocza oraz pozostałych elementów pasa drogowego, a także poprzez uznanie, iż skarżąca zajęła pas drogowy. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż nie zajęła pasa drogowego w innych celach niż związanych z pracami drogowymi, co zwalnia ją od obowiązku uzyskania zgody na zajęcie oraz z obowiązku ponoszenia opłat z tego tytułu, zarzucała brak wyjaśnienia wpływu utwardzenia pobocza na możliwość uszkodzenia drogi. Ponadto, zarzuciła brak wskazania w decyzji strony postępowania oraz brak wskazania osoby ukaranej karą pieniężną, wskazanie osób w rozdzielniku nie może być uznane za spełnienie ustawowych elementów decyzji. Podnosiła błędne wskazanie w decyzji jako podstawy prawnej art. 36 ustawy o drogach publicznych, co winno skutkować nieważnością decyzji. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż pomimo uznania części zarzutów za zasadne zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. odpowiada prawu, co skutkuje oddaleniem skargi. Stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy, pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przed rozpoczęciem prac budowlanych niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 2). Jak wynika z powyższych przepisów zabronione jest prowadzenie jakichkolwiek prac w pasie drogowym, które mogłyby szkodzić drodze lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na wszelkie czynności w pasie drogowym - nawet po uzyskaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu - musi wyrazić zgodę zarządca drogi. W przedmiotowej sprawie, skarżąca po uzyskaniu zgody na lokalizację zjazdu przystąpiła do jego realizacji bez uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu oraz bez uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6. W myśl przywołanego ustępu 6 omawianego przepisu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 7 minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4-6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369). Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego (prowadzenia prac w pasie drogowym), a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Skarżąca posiadała jedynie decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu. Wejście w pas drogowy bez zezwolenia i wykonanie zjazdu poprzez utwardzenie mieszanką inną niż nawierzchnia drogi stanowi, jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, naruszenie zarówno art. 39 ust. 1 jak i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Należy podkreślić, iż wykonanie nawierzchni zjazdu wskazaną mieszanką wypełniało dyspozycję art. 39 ust. 1 ustawy, w ocenie Sądu, dla stwierdzenia niedopuszczalności czynności w pasie drogowym nie jest konieczne rzeczywiste uszkodzenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości względnie rzeczywiste zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wystarczy, iż taka hipotetyczna sytuacja mogła zaistnieć. Zaskarżona decyzja posiada mankamenty: po pierwsze, jak zasadnie podniosła skarżąca, nie zawiera wprost wskazania osoby, na którą została nałożona kara pieniężna, niemniej z komparycji decyzji wynika, iż kara została nałożona na stronę skarżącą, po drugie nie wskazano, w jaki sposób wyliczono powierzchnię zajętego pasa drogowego ani okresu zajętej powierzchni pasa drogowego. Samo wskazanie liczby dni jest niewystarczające zwłaszcza, że skarżąca nie uczestniczyła w oględzinach, podczas których dokonano wyliczeń. Organ nie zawiadomił skarżącej o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim. Ponadto, organ błędnie wskazał jedną z podstaw prawnych decyzji, zamiast § 2 ust. 1 pkt 1 i 5 wskazał § 3 ust. 1 lp. 2 cyt. rozporządzenia, zbędnie wskazano również art. 36 ustawy o drogach publicznych, który nie miał zastosowania. W ocenie Sądu wskazane naruszenia procesowe nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., może być podstawą do uwzględnienia skargi. Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego poprzez wykonanie, bez zezwolenia zarządcy drogi, czynności utwardzenia zjazdu, zajęcie trwało 30 dni, co potwierdziła osobiście na rozprawie, nałożona kara pieniężna znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, zajęty pas drogowy, w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej został przywrócony do stanu pierwotnego zatem organ prawidłowo, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, którą była już tylko kara pieniężna wymierzona za okres zajęcia. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.