VII SA/Wa 1038/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi A. i B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Kierownik Urzędu Rejonowego w S. nakazał rozbiórkę drewnianego budynku wybudowanego na działce nr ew. [...] w obr. P., stanowiącej własność A. i B. G., w terminie do dnia [...] lipca 1997 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. znak [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Pismem z dnia 23 stycznia 2007 r. A. i B. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując, iż w osnowie decyzji nie określono osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki. Podnieśli również, że teren, na którym znajduje się ich działka, został przeznaczony w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. pod zabudowę letniskową, natomiast budynek spełnia wymogi tego planu, zatem ustały przyczyny wydania nakazu rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. i B. G., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki, natomiast w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy P., obowiązujący w okresie budowy wskazuje, iż działka nr [...] jest przeznaczona do użytkowania rolniczego, głównie jako użytki zielone, a ponadto położona jest w strefie ochrony środowiska przyrodniczego Jeziora K., w której obowiązuje zakaz wnoszenia wszelkich budowli kubaturowych. Plan ten dopuszczał powstanie nowych budowli tylko w przypadku wydanych przed lipcem 1991 r. i obowiązujących decyzji administracyjnych. Organ wskazał także, iż z aktu notarialnego wynika, że objęte nim działki, w tym działka nr [...], stanowią nieruchomość rolną, natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów Sygn. akt VII SA/Wa 1038/07 według stanu z 1997 r., powyższą działkę zaklasyfikowano jako pastwisko o łącznej powierzchni [...] arów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że określenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, zatem kontrolowane decyzje organów obu instancji, w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, zostały wydane bez podstawy prawnej, żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r. nie upoważnia bowiem organu administracji do wyznaczenia terminu rozbiórki. Organ uznał za bezzasadny zarzut braku wskazania w decyzji osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki oraz stwierdził, iż art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przesądza wprost o tym, do jakiego podmiotu powinien być skierowany nakaz przymusowej rozbiórki. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 cytowanej ustawy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Nakaz wydany w trybie art. 37 Prawa budowlanego kierowany zatem może być w pierwszej kolejności do inwestorów, jako sprawców niezgodnego z prawem działania, może też być kierowany do właścicieli. Nie może zaś budzić wątpliwości, że obowiązek rozbiórki mógł być i został nałożony na A. i B. G. jako właścicieli. Ustosunkowując się do argumentacji wnioskodawców, iż teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, jest obecnie przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę letniskową, organ wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest plan, jaki obowiązywał w dacie budowy obiektu. A. i B. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ustaleń co do zgodności samowoli budowlanej z planem zagospodarowania przestrzennego dokonuje się w dacie jej popełnienia i w związku z tym nie mają istotnego znaczenia postanowienia planu uchwalonego później. Organ stwierdził także, iż art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego wymienia podmioty obowiązane do dokonania przymusowej rozbiórki, a ponadto z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy są zarówno inwestorami, Sygn. akt VII SA/Wa 1038/07 jak i właścicielami działki, na której usytuowano budynek objęty nakazem rozbiórki - tym samym jednoznaczny jest fakt, iż obowiązek rozbiórki został nałożony na A. i B. G. jako inwestorów oraz właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji podtrzymał też argument, że badane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, gdyż żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r. nie upoważnia organu administracji do wskazania terminu rozbiórki, co w tej części wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i B. G., zarzucając naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżących, kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem oraz powszechnie obowiązującymi normami społecznymi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 §1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, polegającym na zbadaniu przez organ wyższego stopnia legalności wydanej wcześniej innej decyzji administracyjnej. Badanie to, ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które już ukształtowały wcześniej prawa i obowiązki adresatów i innych stron kwestionowanej decyzji, może odbywać się w zakresie ograniczonym katalogiem przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organy nadzorcze nie mają uprawnień do ponownego rozstrzygania sprawy, nie prowadzą w tym zakresie postępowania dowodowego, a ich Sygn. akt VII SA/Wa 1038/07 rolą jest jedynie ocena, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w powołanym wyżej przepisie. Rozstrzygnięcie w decyzji kończącej takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, 0 której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Wśród źródeł obowiązującego powszechnie prawa, obok Konstytucji RP, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw i rozporządzeń wydawanych w celu ich wykonania znajdują się również akty prawa lokalnego, w tym plany miejscowe. Stanowią one zatem część systemu obowiązującego prawa i wobec tego organy administracji muszą dokonywać oceny stanu prawnego sprawy, z uwzględnieniem praw i obowiązków obywateli wynikających z tych planów. Przy badaniu przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ocenia się dopuszczalność budowy obiektów wg miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy. Takie stanowisko uznaje się za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 12 września 2003 r, sygn. akt IV SA 4327/01, niepublikowany; podobnie wyrok sygn. akt IV SA 196/96, Lex nr 47287, jak też wyroki: z dnia 9 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1618/98, niepublikowany, wyrok z 9 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1524/01, niepublikowany, wyrok z 7 sierpnia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2159/01 niepublikowany). Orzecznictwo sądowe w podobnych sprawach zajmuje więc jednolite stanowisko. Jak podano wcześniej, nadzwyczajny charakter postępowania nadzorczego uprawnia właściwy organ jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodności z przepisami prawa. Możliwość formułowania ocen przez organy nadzorcze, w oparciu o nowe stany prawne lub faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji, nie może mieć zatem miejsca, w zakresie oceny, czy przesłanki nieważności decyzji zaistniały. Podniesione w skardze zarzuty, iż zaskarżona decyzja narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli nie są zasadne. Jak wywiedziono wyżej interes społeczny nie tylko nie mógł zostać naruszony przez prawidłowe zastosowanie normy prawnej, ale i w tym konkretnym przypadku naruszenia takiego trudno byłoby się dopatrzyć, skoro wcześniej, przez akt samowoli, interes ten został naruszony przez samych skarżących. Uwzględnienie słusznego interesu strony może zaś nastąpić tylko do granic kolizji z interesem społecznym i tylko w sprawach, w których organ administracji dysponuje swobodą orzeczniczą w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Taki stan w niniejszej sprawie nie występował, gdyż jej przedmiotem nie było przyznanie uprawnienia, a Sygn. akt VII SA/Wa 1038/07 ocena nadzorcza legalności innej decyzji administracyjnej, w takich zaś sprawach chodzi jedynie o ocenę czy decyzja zawiera wadę opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ wad takich w decyzji nie było (poza bezpodstawnym określeniem terminu rozbiórki, co prawidłowo wyeliminowano), nie było też podstaw do jej unieważnienia w całości. Nie ulega też wątpliwości, co było podnoszone we wcześniejszych stadiach sprawy, że treść decyzji będącej przedmiotem badania organów administracji jednoznacznie wymienia skarżących jako nie tylko inwestorów wznoszących samowolnie obiekt budowlany, lecz również właścicieli działki, na której ten obiekt wzniesiono. Nie ma zatem wątpliwości, że w tym zakresie nie naruszone zostało prawo. W sposób dostateczny nastąpiła zatem identyfikacja podmiotu, który został zobowiązany do wykonania tej decyzji. Jest nim zaś właściciel nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wzniesiony obiekt. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.