VI SA/Wa 991/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę W dniu [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 204 , poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. w P., od decyzji Prezydenta W. dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej al. K. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. S.A. z siedzibą w P. złożonego w dniu [...] stycznia 2006 r., uzupełnionego w dniu [...] sierpnia 2006r., postanowił odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. K. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż strona pismem z dnia [...] września 2006 r. została poinformowana o planowanym wydaniu decyzji odmownej i możliwości zapoznania się z dokumentacją, z czego strona nie skorzystała. Odmawiając zgody na lokalizację nośnika reklamowanego w pasie drogowym organ powołał się na przepis art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ustępu 3 tego artykułu dopuszcza wprawdzie lokalizowanie tego typu obiektów w pasie drogowym, może to jednakże nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zdaniem organu z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ podkreślił, iż reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze. Ponadto wysokie natężenie ruchu w miejscu, przy którym strona chciałby umieścić reklamę powoduje, że reklama dodatkowo spotęgowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu przy Al. K. w rej. ul. S.. Organ powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, "że nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia". W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, naruszenie art. 7, 77 i 79 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) podzieliło stanowisko organu I instancji i stwierdziło, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, zaś ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. dodatkowo powołało się także na argumenty zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., który stwierdził, że oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (..) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" ( sygn. akt OPK 2/00, publ. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. W związku z tym SKO uznało, iż nie ma podstaw aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Stanowisko Prezydenta co do zasady może być zatem uznane za słuszne. W tej sytuacji, w ocenie SKO, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W szczególności interes majątkowy właściciela nośnika reklamowego nie stanowi okoliczności uzasadniającej wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji nośnika reklamowego. Nawet, zdaniem organu, gdyby statystyki policyjne czy opinia rzeczoznawcy potwierdziły, że w przedmiotowej lokalizacji nie dochodziło do kolizji czy wypadków drogowych, nie oznacza to, że w danym miejscu przedsiębiorca ma prawo do umieszczenia obiektu reklamowego. Odnosząc się do zarzutów zgłaszanych pod adresem uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO uznało, iż wbrew opinii skarżącego organ I instancji podał zarówno przepisy prawne, które zastosowała oraz motywy, którymi kierował się wydając orzeczenie. W sprawie nie były przeprowadzane żadne dowody, albowiem wystarczające do wydania odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest uznanie, że nie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie; 1. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, 3. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie, 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez organ I instancji oraz przez SKO polega na tym, że nie zostały zbadane i właściwie ocenione wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu, a warunkujące zezwolenie lub odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Skarżąca podkreśliła, że akta postępowania administracyjnego zawierają m.in. notatkę służbową z wizji w terenie (sporządzoną bez udziału skarżącej i bez zawiadamiania jej o tej wizji) stwierdzającą zachowanie właściwej odległości planowanej reklamy od znaków drogowych pionowych, od skrzyżowania z ulicą oraz odległość od innych reklam, pozytywną opinię komunikacyjną (co do której skarżąca nie mogła się wcześniej wypowiedzieć), w której poszczególne wydziały Zarządu Dróg Miejskich (dalej jako ZDM) nie stwierdziły zagrożenia bezpieczeństwa ruchu jakie mogłoby spowodować nośnik reklamowy. Pismo ZDM z dnia [...] września 2006 r. skierowane do strony w trybie art. 10 k.p.a. nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru. W zaistniałej sytuacji wyspecjalizowany organ administracji publicznej jakim jest ZDM nie mógł orzekać o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji gdy w ramach postępowania dowodowego zebrał dowody wskazujące na brak tego zagrożenia. Odnośnie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego skarżąca powoływała się na informacje opublikowane na stronie internetowej Policji, które wskazują na spadek ilości wypadków, osób rannych i zabitych w okresie I-X 2006 w porównaniu do tego samego okresu roku poprzedniego, który nie jest efektem zmniejszenia ilości urządzeń reklamowych w pasie drogowym, ale skutkiem efektywnej kontroli przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Podkreślała, że w ramach Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 w liczącym 39 stron dokumencie przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. nie ma mowy o zagrożeniu płynącym ze strony urządzeń reklamowych funkcjonujących w pasie drogowym, a na str. 24 uznaje się potrzebę wykorzystania urządzeń reklamowych na cele kampanii promujących właściwe postawy uczestników ruchu drogowego, w szczególności trzeźwość na drodze. Powoływała się także na badania przeprowadzone przez Instytut Transportu Samochodowego dot. zachowania kierowców uczestniczących w wypadkach w Polsce w 2005 r., opublikowanych w: Kwartalnik Motoryzacyjny Instytutu Transportu Samochodowego nr 3/2006 str. 5, na publikacje prasowe, np. w Rzeczypospolitej z 12 lutego 2007 r. w artykule "Skrzyżowania śmierci", gdzie w żadnych przypadku nie mówi się o reklamie w pasie drogowym, jako przyczynie wypadków. Nie jest zatem według skarżącej dopuszczalne uproszczenie, że każde umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zagraża temu bezpieczeństwu w takim samym, szerokim zakresie. Zarzucając organom obu instancji naruszenie art. 7, 77, 79 i 107 § 3 k.p.a., skarżąca wskazywała, że najlepszym dowodem na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego są akta sprawy prowadzonej przez organ I instancji, gdzie znajdują się w nich dowody korzystne dla niej, które zostały całkowicie pominięte przez ZDM oraz przez SKO bez żadnego w tym zakresie uzasadnienia. W szczególności chodzi o pozytywną opinię komunikacyjną, w której każdy z wydziałów ZDM wyraził się pozytywnie. Skarżąca zarzucała, że ZDM jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, który ma ocenić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie urządzenia reklamowego i nie można zapominać, iż z innych orzeczeń NSA wynika niezbicie, że uznaniowy charakter decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej (w tym w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Organ powinien bowiem rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne przemawiające za udzieleniem zezwolenia lub jego odmową, a następnie wykazać w uzasadnieniu decyzji jakie powody przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącej naruszono art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ SKO uznało, iż odmowa lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi jest regułą i stwierdziło "iż nie jest rzeczą organu prowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, iż umieszczenie nośnika reklamowego (...) jest szczególnie uzasadniony przypadkiem". Takie stanowisko SKO nie ma uzasadnienia w przepisach prawa ze względu na instytucję uznania administracyjnego, przy którym organy obowiązuje większy formalizm i rygoryzm prowadzonego postępowania, niż przy tzw. "związaniu". Ponadto, w myśl art. 77 k.p.a. na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i wbrew twierdzeniom SKO, dowodami świadczącymi na korzyść skarżącej są pozytywna opinia komunikacyjna i protokół z wizji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Uzupełniając swoją argumentację organ zwrócił uwagę, iż w skardze usiłuje się przerzucić ciężar dowodu sugerując, że to organy administracji muszą udowodnić brak szczególnie uzasadnionych okoliczności. Zdaniem organu przyjęcie takiego punktu widzenia doprowadziłoby do sytuacji , w której zarządca drogi nie mógłby nikomu odmówić lokalizacji urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową, a zatem ustawowa reguła stałaby się wyjątkiem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Aby odnieść się do twierdzeń skarżącej należy wskazać, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do obiektów takich należą nośniki służące do umieszczania na nich reklam, których lokalizowanie w pasie drogowym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). Powołane przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Potwierdzeniem takiego pojmowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi treść art. 38 ust. 1 ustawy, który stwierdza, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W skardze zarzucono niewłaściwą interpretację decyzji uznaniowej opartej na przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności brak zbadania prawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania wyjaśniającego. Stanowisko to nie jest trafne gdyż istotą rozpoznawanej sprawy było ulokowanie reklamy (nośnika reklamowego) w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów (Al. K. w rej ul. S.) a także stanowiącym drogę wylotową z W. na południe Polski. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie wniosek skarżącej dotyczył zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy o pow. 17,11 m2. Mając to na względzie oraz przede wszystkim znaczną powierzchnię reklamy, należy uznać, że umieszczenie takiej reklamy w ruchliwym punkcie miasta przy drodze wylotowej z W. może stwarzać realne niebezpieczeństwo dekoncentracji kierowców i co za tym idzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Jak wskazano w cytowanym wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r. zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Skoro art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Ocenie tej nie można zarzucić dowolności. W cytowanym wyżej wyroku NSA wyraził stanowisko co do braku podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o umieszczeniu reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. W konsekwencji zarzuty skargi w tym zakresie są bezzasadne, a tym samym nie zasługuje na aprobatę pogląd o przekroczeniu granic uznania administracyjnego przez organy orzekające w I i II instancji. Wbrew stanowisku skarżącej nie ma również znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia argument dotyczący pozytywnych opinii wyrażonych przez poszczególne wydziały ZDM co do miejsca posadowienia nośnika reklamowego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują sytuacji, w której opinie te były wiążące dla organu. Wobec powyższego Sąd uznał, iż w obu zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonania prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności decyzji pod względem materialno-prawnym. Natomiast w ocenie Sądu, zarzucany przez skarżącą brak zwrotnego poświadczenia odbioru pisma ZDM z dnia [...] września 2006 r. w aktach administracyjnych nie miał wpływu na ostateczny sprawy. Ponadto, adnotacja pełnomocnika strony na tym piśmie wskazuje, iż w dniu [...] stycznia 2007 r. zapoznał się z aktami sprawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.