IV SA/Wa 911/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Inżynieryjno-Budowlanego [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2007 roku nr [...], 2. zasądza od Ministra Transportu na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Inżynieryjno-Budowlanego [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Minister Transportu utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r. Nr[...] w sprawie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w W., przy ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości Nr [...] o powierzchni 3.662 m2 (Ip. 14 orzeczenia). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), jako inne mienie znajdujące się w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej P. bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. W ocenie organu, dla wykładni powołanego art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie ma znaczenia tytuł tej ustawy, prawidłowa bowiem wykładnia przepisów winna polegać przede wszystkim na zastosowaniu dyrektyw wykładni językowej. W wyniku ich zastosowania treść przepisu jest jasna. Treść art. 17 pkt 2 lit.b ustawy z 1958 r. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że przepisy tej ustawy stosuje się również do innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, niż wymienione w art. 1 lub pkt 1 tego przepisu. Bez znaczenia jest natomiast to, czy mienie to podpadało pod zarząd przewidziany dekretem z 1918 r., nawet jeżeli zarządu nie ustalono w sposób formalny. Poza wymienionymi przesłankami, nie został przewidziany dodatkowy wymóg w postaci ustanowienia zarządu przymusowego na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Wynika to zarówno ze zdania pierwszego art. 17 ("Postanowienia niniejszej ustawy stosuje się również do:..."), jak i wykluczenia z treści art. 17 pkt 2 stosowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. poprzez wyłączenie przepisów zawartych w art. 1 (a więc przepisów tego dekretu) jako podstawy władania mieniem. Nadto należy wskazać, że gdyby intencją ustawodawcy było przejęcie tylko takiego mienia, w stosunku do którego ustanowiono zarząd przymusowy Państwa na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., to nie byłoby konieczności formułowania art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. - wystarczające byłoby bowiem w tym zakresie brzmienie art. 2 tej ustawy. W świetle powyższej regulacji władztwo państwowych jednostek organizacyjnych musiało mieć charakter faktyczny i nie mogło mieć podstawy prawnej, w tym umownej. Na potwierdzenie swojego stanowiska, organ orzekający powołał orzecznictwo Sądu Najwyższego z lat sześćdziesiątych oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1304/05. Nieruchomość nr [...] położona przy ul. [...] w dzielnicy W. zajęta została przez przedsiębiorstwo "P" bez tytułu prawnego przed dniem 31 grudnia 1954 r. i pozostawała w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa do dnia 8 marca 1958 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego pozostającego pod zarządem państwowym. Działka Nr [...], stanowiąc część stacji kolejowej W., została trwale włączona do infrastruktury kolejowej przez wybudowanie na niej przed dniem 31 grudnia 1954 r. urządzeń kolejowych. Obecnie działka ta wchodzi w skład działki ewidencyjnej Nr [...] położonej w Dzielnicy W., obręb [...] i ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa uznana została za tereny zamknięte, określone w załączniku do Decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. Ml Nr 11, poz. 72 z późn. zm.). Nie jest więc trafny zarzut wnioskodawcy, iż z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta przymusowym zarządem państwowym - więc jej przejęcie na własność Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. było dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bo potraktowano tę nieruchomość jako "inne mienie" będące przedmiotem prawnej regulacji mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Interpretacja określenia "inne mienie" dokonana przez Ministra Komunikacji w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1966 r. jest prawidłowa, gdyż - zgodnie z treścią zawartą w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1965 r. sygn. akt I CR 760/61 –jedną z przesłanek przejęcia mienia na własność Państwa z mocy art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. jest to by mienie pozostawało w podanych w ustawie datach we władaniu Państwa, które to władanie, zgodnie z ustalonym ówcześnie orzecznictwem, oznaczało faktyczne, fizyczne władztwo nad mieniem, nie pozostającym w ręku właściciela. Takie fizyczne władztwo, zdaniem Sądu Najwyższego, wykonywała państwowa jednostka organizacyjna. Przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się zatem do przejścia na własność Państwa i podstawa prawna tego przejścia - art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - została prawidłowo zastosowana w orzeczeniu Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje Ministra Transportu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlane [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (działając, jako były właściciel przedmiotowej nieruchomości) zarzuciła organowi naruszenie organowi art. 156 par. 2 kpa, wskazując, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosi się wyłącznie do mienia objętego przymusowym zarządem państwowym, co potwierdza chociażby sam tytuł tej ustawy. Zastosowania przez organ wykładnia tego przepisu jest absolutną dowolnością i jest niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą na niekorzyść obywateli. Gdyby ustawodawca chciał, żeby art. 17 obejmował mienie nie pozostające pod zarządem państwowym, niewątpliwie wyraźnie powiedziałby, że podlega przejęciu także inne mienie nie pozostające pod zarządem państwowym. Powołanie się w zaskarżonej decyzji na wyrok Sądu Najwyższego z 1962 r jest anachronizmem, wiadomo bowiem jaka w tym czasie mogła być interpretacja taka jaka była korzystna dla władz. Wbrew twierdzeniom organu, w art. 2 ustawy z 1958 r. mówi się tylko o przedsiębiorstwach, natomiast w art. 17 wymienia się także zakłady, powtarza przedsiębiorstwa oraz dodaje inne mienie, nie ma ani słowa o tym, że ma to być także mienie nie pozostające pod przymusowym zarządem państwowym. W żadnym razie nieuprawnione jest też twierdzenie, że analogiczny pogląd reprezentuje NSA w wyroku z 10 października 2006 sygn. akt I OSK 1304/05. Odnosząc w tym wyroku się do poglądu WSA, że przepisy ustawy z 25 lutego 1958 r. mogą odnosić się również do zakładów energetycznych nawet wtedy, kiedy zarządu państwowego nie ustanowiono w sposób formalny - NSA stwierdził wyraźnie, że art. 17 pkt 2 lit. b nie daje podstaw do takiej interpretacji i uznał, że z poglądem takim zgodzić się nie można. Tym bardziej więc dziwi w świetle takiego jak najbardziej aktualnego stanowiska powoływanie się na wyrok Sądu najwyższego z 1962 , który w świetle wyżej powołanego wyroku NSA całkowicie stracił aktualność. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu wniósł o jej oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, iż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zwłaszcza gdy stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, i to niezależnie od tego, czy naruszenie to było wynikiem zamierzonego działania organu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ocena legalności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r. Nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w W., wydanego na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37), według którego postanowienia ustawy stosuje się również do innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 art. 17 powołanej ustawy. Przyjęta przez Ministra Transportu w zaskarżonej decyzji gramatyczna wykładnia powołanego art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. jest trafna. Dokonując bowiem oceny legalności orzeczenia administracyjnego, wydanego w 1966 r, przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 §1 kpa, a szczególnie przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa - określonej w art. 156 §1 pkt 2 kpa, w ocenie Sądu, należy zastosować gramatyczną wykładnię art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Nie można bowiem przypisywać organowi orzekającemu w latach sześćdziesiątych, w ramach ówczesnej aksjologii w stosowaniu prawa, rażącego naruszenia tego prawa tylko dlatego, iż organ ten zastosował gramatyczną wykładnię przepisu, która w dzisiejszych standardach konstytucyjnych może budzić wątpliwości. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r, jej postanowienia stosuje się również do: 1. zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271), 2) a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. lub ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. Gramatyczna wykładnia art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wskazuje, iż przepisy tej ustawy - poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Reguła ta doznaje wyjątku w odniesieniu do przedsiębiorstw i innego mienia, które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, innych aniżeli wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 ustawy. Przemawia to za przyjęciem stosowania ustawy także do składników majątkowych, które do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte przez państwowe jednostki organizacyjne bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Odmienna interpretacja art. 17 pkt 2, jakoby przepis ten dotyczył tylko przedsiębiorstw i innego mienia objętych przymusowym zarządem w trybie określonym w dekrecie z dnia 16 grudnia 1918 r. prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca dwukrotnie i to przy obowiązku spełnienia różnych kryteriów, uregulował kwestię przejęcia na rzecz Państwa przedsiębiorstw pozostających pod zarządem państwowym ustanowionym w trybie powołanego dekretu. Taką możliwość w odniesieniu do przedsiębiorstw przewidywał bowiem art. 2 ustawy. Zakładając jednak racjonalność działania ustawodawcy, należy przyjąć, iż w art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ustawodawca zawarł dodatkową podstawę prawną do usankcjonowania faktycznego władztwa nad cudzym mieniem sprawowanym przez jednostki państwowe, jeżeli władztwo to powstało przed dniem 31 grudnia 1954 r. i było sprawowane w dniu wejścia w życie ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Pojęcie "innego mienia", użyte w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., obejmuje przy tym zarówno maszyny, urządzenia produkcyjnej i inne ruchomości, jak również nieruchomości, co potwierdza treść art. 18 powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r, określająca składniki majątkowe objęte art. 17 pkt 2 lit. b, jako nie podlegające zwrotowi na rzecz właściciela w sytuacji opisanej w art. 18. Wbrew zarzutom skargi, tytuł powołanej ustawy - w części dotyczącej mienia objętego przymusowym zarządem - nie ma zatem znaczenia dla wykładni art. 17 pkt 2 tej ustawy, skoro przepis ten stanowi dodatkową podstawę prawną, samodzielnie określającą zespół przesłanek koniecznych do spełnienia, aby przejąć mienie na własność Państwa, wobec zasadniczych regulacji tej ustawy odnoszących się do mienia objętego przymusowym zarządem przed wejściem w życie tej ustawy. Powyższe potwierdza nie tylko orzecznictwo Sądu najwyższego powołane w zaskarżonej decyzji, ale również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1304/05 (niepublik.) i w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK40/07 (niepublik). Przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosiły się więc nie tylko do mienia objętego przymusowym zarządem państwowym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., ale również do innego mienia spełniającego przesłanki samodzielnie określone w art. 17 pkt 2 lit. b powołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie Minister Transportu stwierdził, iż wobec nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy W., były spełnione przesłanki do jej przejęcia na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W szczególności organ ustalił, iż nieruchomość ta zajęta została przez przedsiębiorstwo "P." bez tytułu prawnego przed dniem 31 grudnia 1954 r. i pozostawała w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa do dnia 8 marca 1958 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Minister Transportu nie uwzględnił jednak w swoich ustaleniach orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. Nr [...], przez co nie dokonał oceny znaczenia prawnego dla orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r., okoliczności faktycznych wskazanych w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1961 r., a dotyczących m.in. nieruchomości o pow. 3.662 m2 Firmy "[...]", jako położonej we wnioskowanym do wywłaszczenia obszarze wsi M. i O. - wymienionej pod poz. 9 tego orzeczenia. Wprawdzie, w omawianym orzeczeniu wskazano na nieruchomość Firmy "[...]", a nie Firmy "[...]", wymaga to jednak wyjaśnienia, czy dotyczy to tej samej nieruchomości, skoro orzeczenie to odnosi się do obszaru położonego we wsi O., na którym położona jest również nieruchomość stanowiąca w przeszłości własność Firmy "[...]". Okoliczności faktyczne wskazane w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1961 r. dotyczą przy tym zajmowania nieruchomości przez P. dla zastosowania przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), lecz powołano się w tym orzeczeniu również na dokumenty Dyrekcji Okręgowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r., określające przejmowanie stosownych obszarów w różnych czasookresach. Może to oczywiście dotyczyć przejmowania tych obszarów jeszcze przed dniem 31 grudnia 1954 r., wymaga to jednak wyjaśnienia. Omawiane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nie było znane Ministrowi Transportu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, przedstawione bowiem zostało przez skarżącego dopiero na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. Skoro jednak okoliczności wynikające z tego orzeczenia mogą mieć znaczenie dla oceny legalności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r., zaistniała w sprawie sytuacja określona w art. 145 §1 pkt 5 kpa, jako przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający pozyska, stosownie do art. 77 §1 kpa, wszystkie dokumenty związane z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. Nr [...], i dokona oceny ich znaczenia, szczególnie w zakresie tożsamości nieruchomości i terminu jej zajęcia przez P., dla legalności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1966 r. Organ zobowiązany jest bowiem ustalić, czy materiał dowodowy i okoliczności faktyczne ustalone przez Ministra Komunikacji uprawniały go do wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r.