II SAB/Łd 25/07

Dnia 5 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 roku sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie legalności budowy zbiornika na ścieki 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do załatwienia sprawy dotyczącej zbiornika na ścieki, wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2005 roku w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego A.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. W dniu 16 kwietnia 2007 roku A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., skargę na bezczynność tego organu. Skarżący zarzucił wymienionemu organowi nadzoru budowlanego bezczynność w postępowaniu oznaczonym Nr [...], w przedmiocie wyjaśnienia stanu prawnego naniesienia w postaci zbiornika na ścieki posadowionego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 59. Skarżący wniósł o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. niezwłocznego wydania decyzji kończącej postępowanie Nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi A.P. podniósł, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] wydanym w postępowaniu zainicjowanym na skutek działań skarżącego wskazany powyżej organ nadzoru budowlanego nałożył na A. i B.L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego na działce w P. przy ul. A 59. Powyższe postanowienie zostało uchylone na skutek wniesionego przez zobowiązanych zażalenia a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, iż pomimo trzech, złożonych przez niego skarg dotyczących kontynuowania tego postępowania sprawa nie została zakończona, co spowodowało, iż skarżący wniósł skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W dniu [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...] zobowiązujące Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 31 stycznia 2007 roku (do skargi załączono kserokopię ww. postanowienia). Skarżący oświadczył, iż pomimo upływu terminu wskazanego w postanowieniu sprawa nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował, iż w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji wskazując jednocześnie, iż w dniu 5 kwietnia 2007 roku przeprowadzono oględziny nieruchomości przy ul. A 59 w P., sporządzony został protokół z tej czynności, który będzie stanowił podstawę do wydania decyzji. Z załączonych do odpowiedzi akt sprawy (teczka oznaczona nr 1) wynika, iż podaniem z dnia 30 grudnia 2005 roku A.P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli nieruchomości w P., przy ul. A 59 należącej do A. i B.L. żądając m.in. sprawdzenia, czy szambo znajdujące się na wskazanej nieruchomości posiada wszystkie atesty w zakresie ochrony środowiska i czy jest szczelne i nie jest podłączone do drenażu melioracyjnego, który przebiega przez należącą do niego nieruchomość (pkt 3 pisma). Pismem z dnia 27 stycznia 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powiadomił A.P., że powyższe podanie nie może zostać rozpoznane w terminie 30 dni z uwagi na konieczność zebrania dodatkowych informacji przez organ, oraz że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do 28 lutego 2006 roku. W dniu 27 lutego 2006 roku organ nadzoru budowlanego wystosował do skarżącego pismo, informując m.in., iż wobec nieprzedłożenia przez małżonków L. dokumentów dotyczących szczelności szamba, organ nadzoru, zobowiązał ich do wykonania orzeczenia o stanie technicznym szamba. W dniu 5 września 2007 roku na rozprawie A.P. oświadczył, iż popiera skargę oraz że do chwili obecnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie zbiornika na ścieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, skarga jest dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. (art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części rozważań "p.p.s.a."). Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi. Na wstępie należy bowiem podnieść, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienia niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Uzależnienie dopuszczalności skargi od wcześniejszego wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia związane jest z zakresem działania sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). W tym kontekście należy zatem wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a). W rozpoznawanej sprawie skarżący – A.P. stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. przed skierowaniem sprawy do sądu administracyjnego prawidłowo skierował zażalenie na niezałatwienie sprawy w określonym terminie do organu wyższego stopnia – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Skarżący wyczerpał zatem przysługujący mu w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania w terminie wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wskazać jednak należy, że skarga na bezczynność organu może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a i dopiero przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 37 § 1 k.p.a na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Oceniając zasadność skargi, podnieść należy, iż przytoczone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż do ogólnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada szybkości postępowania wymieniona w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Stosownie do wymienionego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Skierowany do organów administracji nakaz działania bez zbędnej zwłoki został również wymieniony art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Sama jednak czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, istotna jest bowiem przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. jeżeli nie podjął działań, wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002r., sygn. akt I SAB 131/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 137829, z dnia 30 stycznia 2002r., sygn. akt IV SAB 216/01, niepubl., z dnia 20 lipca 1999r., sygn. akt I SAB 60/99 z glosą J. Zimmermanna OSP 2000/6/87). W rozpoznawanej sprawie, w dniu 30 grudnia 2005 roku skarżący – A.P. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z "żądaniem" przeprowadzenia kontroli nieruchomości w P. przy ul. A 59 m.in. w zakresie znajdującego się na terenie tej nieruchomości szamba. Skarżący żądał by organ nadzoru zbadał, czy obiekt ten posiada wszystkie atesty w zakresie ochrony środowiska i czy szambo jest szczelne oraz czy jest podłączone do drenażu, który przebiega przez działkę skarżącego. Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych wynika niewątpliwie, że sprawa zainicjowana przedmiotowym żądaniem nie została załatwiona w żadnym z wymienionych w art. 35 § 3 k.p.a. terminów. W sprawie nie zostały dotrzymane również terminy wyznaczone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. – 28 lutego 2006 roku (zawiadomienie z dnia 27 stycznia 2006 roku) oraz termin wyznaczony temu organowi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do dnia 31 stycznia 2007 roku (postanowienie tego organu z dnia [...], Nr [...]). Znamienne w rozpoznawanej sprawie jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., do którego organ wyższego stopnia wystąpił o ustosunkowanie się do treści skargi na bezczynność, nie udzielił żadnych wyjaśnień pomimo ponaglenia. W ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pozostaje w bezczynności. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy. Organ nadzoru budowlanego nie wskazał żadnych okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., tj. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, których wystąpienie usprawiedliwiałoby zwłokę organu w załatwieniu sprawy. Jedyną okoliczność jaką Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wymienił w odpowiedzi na skargę to oględziny nieruchomości w P. przy ul. A 59 przeprowadzone w dniu 5 kwietnia 2007 roku i fakt sporządzenia protokołu z tej czynności. Z treści odpowiedzi na skargę nie wynika jednak, by przed wskazaną datą istniały przeszkody uniemożliwiające dokonanie tej czynności, usprawiedliwiające zwlokę organu. Również zawartość nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wskazuje na istnienie obiektywnych przeszkód, które uniemożliwiały organowi załatwienie sprawy od 30 grudnia 2005 roku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do załatwienia sprawy zbiornika na ścieki w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. O zasądzonych na rzecz skarżącego kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.