II SA/Sz 342/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Joanna Wojciechowska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. S. w dniu [...]r. wniosła o zameldowanie na pobyt stały w lokalu przy ul. [...]. We wniosku podała, że mieszka w tym lokalu, lecz nie posiada do niego tytułu prawnego, a Spółdzielnia A. nie wyraża zgody na jej zameldowanie. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) i art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – orzekł o zameldowaniu J. S. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ na podstawie zeznań J. S., zeznań świadków oraz kontroli dyscypliny meldunkowej ustalił, że wnioskodawczyni od l[...]r. zamieszkuje w lokalu przy ul. [...]. W lokalu tym znajdują się Jej rzeczy osobiste, posiada klucze od tego lokalu i ponosi koszty jego utrzymania. W tych okolicznościach organ ustalił, że w powyższym lokalu J. S, koncentruje swoje centrum życiowe, a jej pobyt ma charakter pobytu stałego. Organ II instancji w dalszej części uzasadnienia przytoczył treść przepisów art. 10 ust. 1, art. 9 ust. 2a i ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wskazał, że skoro J. S. przebywała w lokalu przy ul. [...] dłużej niż trzy doby, była zobowiązana zameldować się w tym lokalu na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby. Ponadto organ wyjaśnił, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Z tych wszystkich względów organ nie uwzględnił sprzeciwu Spółdzielni A. odnośnie zameldowania J.S. i podkreślił, że ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji o zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego. Nie jest natomiast formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Spółdzielnia A. – właściciel lokalu – może natomiast żądać usunięcia z niego osoby, która nie jest uprawniona do przebywania w danym lokalu np. kierując do Sądu powszechnego pozew o eksmisję. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia A. właściciel lokalu, żądając uchylenia decyzji i odmowy zameldowania J. S. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...]. Odwołująca się Spółdzielnia A. podniosła, że J. S. weszła w posiadanie lokalu nieprawnie. W lokalu tym od [...]r. mieszkał tylko J. S., któremu przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu. W ostatnich latach J.S. cierpiał na zaburzenia psychiczne, utrudniające mu egzystencję i stanowiące zagrożenie bezpieczeństwa sąsiadów m.in. w mieszkaniu gromadził śmieci, chodził brudny, głodny, jadł resztki ze śmietników. Rodzina nie zajmowała się nim, ograniczając się wyłącznie do odbioru emerytury. Dlatego Spółdzielnia A. przejęła na siebie wszelkie działania związane z opieką w tym również usuwanie z mieszkania zgromadzonych znacznych ilości odpadów a także po jego umieszczeniu w szpitalu pieczę nad lokalem. Dzięki wyłącznym staraniom Spółdzielni A. J.S. w dniu [...] został umieszczony w Szpitalu w Szczecinie Zdrojach na oddziale psychiatrycznym, gdzie przebywał do dnia śmierci tj. do [...]r. W lutym [...]r. A. G. córka J. S. wystąpiła za radą Spółdzielni A. o ubezwłasnowolnienie ojca. Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...]r. w sprawie o sygn. I Nr [...] orzekł o ubezwłasnowolnieniu całkowitym J. S. A. G. pismami z dnia [...]r. zwróciła się do Spółdzielni A. o wydanie kluczy od mieszkania ojca, celem dostępu do rzeczy ojca przebywającego w szpitalu. Spółdzielnia A. w dniu [...]r. udostępniła klucze na czas opieki nad ojcem. W dniu [...]r. J. S. – wnuczka J. S. zawiadomiła Spółdzielnię A., że została ustanowiona Jego opiekunem prawnym. W związku z informacją, że opiekun prawny nie kontaktuje się z J.S., w dniu [...]r. Spółdzielnia A. wystąpiła do Sądu o zmianę opiekuna. J. S. zmarł [...]r., zatem ustała przyczyna opieki i korzystania z dostępu do lokalu. W ocenie odwołującej się Spółdzielni A. , działania J. S. koncentrowały się na objęciu mieszkania i zameldowania się w nim oraz brak jest przesłanek do uznania, że zamieszkuje ona w tym lokalu i że tam ma centrum życiowe. J.S. mieszka w lokalu przy ul. [...] i tam jest zameldowana. Dostęp do lokalu przy ul. [...] umożliwiła jej matka A. G., dysponująca kluczami do mieszkania. Rola J. S. jako opiekuna prawnego J.S. winna ograniczać się tylko do korzystania z mieszkania w celu wymiany bielizny osobistej i innych niezbędnych przedmiotów w czasie Jego pobytu w szpitalu. Z postanowienia Sądu o ustanowieniu opieki prawnej nie wynika potrzeba zamieszkania opiekuna w przedmiotowym lokalu, tym bardziej, że chory J.S. przebywał pod opieką lekarską w szpitalu od 12 czerwca 2006r. do [...]r. Odwołująca się Spółdzielnia A. wskazała, że wobec powyższego organ I instancji wydał decyzję w oparciu o bezprawne przebywanie J. S/ w przedmiotowym lokalu. Wojewoda decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając decyzję wskazał, że stosownie do przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy dokonuje zameldowania lub wymeldowania na podstawie formularza zgłoszenia pobytu, poprzez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i jej miejsca pobytu. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, to o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 tej ustawy). Organ wskazał też, że osoba która chce się zameldować na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące powinna przebywać w lokalu, w którym ma zostać zameldowana. Zameldowania na pobyt stały lub czasowy dokonuje się na podstawie prawidłowo wypełnionego i podpisanego formularza zgłoszenia pobytu. Osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu składa na takim formularzu tylko oświadczenie wiedzy, że wnioskujący o zameldowanie faktycznie przebywa pod oznaczonym adresem. Brak takiego oświadczenia nie stanowi jednak przeszkody do dokonania zameldowania. Zameldowanie może nastąpić w drodze decyzji pod warunkiem, że fakt zamieszkiwania w lokalu zostanie potwierdzony w toku przeprowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Dlatego brak zgody osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu nie jest przeszkodą do zameldowania. Wojewoda podkreślił, że sposób zakończenia rozpatrywanej sprawy zależy od ustalenia, czy J. S. przebywa w przedmiotowym lokalu. Z zebranych dowodów w sprawie bezspornie wynika, że J. S. przebywa w tym lokalu, zatem organ I instancji zasadnie orzekł o zameldowaniu i dlatego decyzję należało utrzymać w mocy. Spółdzielnia A. na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając naruszenie art. 6,10 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółdzielnia A. wskazała, że organ badał tylko jedną z materialnych przesłanek zameldowania tj. fakt zamieszkiwania, a nie rozważał kwestii istnienia zamiaru stałego przebywania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zamiar stałego przebywania wiąże się bezpośrednio z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych (wyrok NSA z dnia 14 maja 2001r. sygn. VSA 1496/00). W ocenie strony skarżącej, nie została spełniona przez J. S. ta przesłanka, bowiem zamieszkuje ona przy ul. [...], tam jest zameldowana. Czasowe przebywanie (i to nie w sposób ciągły, a jedynie kilkurazowy) w lokalu przy ul. [...] spowodowane było tym, że J.S. została opiekunem prawnym dziadka J. S. Rozpatrując wniosek o zameldowanie organ pominął te okoliczności stanu faktycznego, jak również i to, że J.S. nie kontaktowała się z dziadkiem a jej działania koncentrowały się jedynie na zameldowaniu w przedmiotowym lokalu.. Zeznania świadków nie dowodzą w żaden sposób zamiaru stałego pobytu, a jedynie mogą potwierdzać, że świadkowie widzieli J. w lokalu. Podobne stanowisko zajął sąd stwierdzając, że "O ocenie charakteru pobytu decyduje nie tylko werbalna treść oświadczenia woli, lecz również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty" (wyrok NSA z dnia 19 marca 1981r., sygn.SA 314/81, ONSA 1981/1/24). Tym samym organ naruszył przepisy art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca zarzuciła też, że J. S. przebywa w lokalu bezprawnie, nie mając żadnej podstawy prawnej. Sąd administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. V SA 519/03 orzekł, że "Uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. Wyłączone więc będą sytuacje będące następstwem naruszenia posiadania czy też wręcz przestępstwa polegającego na naruszenie miru domowego. Nie można bowiem czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, a samowoli nie może sankcjonować instytucja zameldowania". J. S. przebywa w lokalu nielegalnie, wydanie kluczy nastąpiło Jej matce A. G. w celu zabrania rzeczy ojca, który już wówczas przebywał w szpitalu. Nigdy też nie nastąpiło przeniesienie posiadania lokalu na rzecz A. G. a tym bardziej J. S. Skarżąca Spółdzielnia A. umożliwiła A.G. dostęp do lokalu, lecz nigdy nie wyraziła zgody na przebywanie w nim. Strona skarżąca wskazała też, że opieka prawna ustała z chwilą śmierci J. S., jak również z tą chwilą wygasło Jego lokatorskie prawo do lokalu, które właścicielem jest Spółdzielnia. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie wywiódł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974r. (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie i wymeldowanie z pobytu stałego lub czasowego jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby (art. 1 ust. 2), a tym samym nie rodzi ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. Obowiązek meldunkowy wynika wprost z przepisów ustawy (art. 5,6,10,15) i nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać też trzeba, że wykonywanie tego obowiązku polega na zgłoszeniu wymaganych danych (art. 9 ust. 1, art. 10 i art. 15 ustawy) właściwemu organowi, który dokonuje rejestracji będącej czynnością materialno – techniczną rodzącą skutki prawne. Czynności ewidencyjne podejmowane są zatem, na podstawie zgłoszenia osoby wykonującej swój obowiązek meldunkowy, a wyjątki od tej zasady, dopuszczające wydanie decyzji, określone zostały w ustawie (art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 47 ust. 2). Zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno – prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie Sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Podkreślenia wymaga, że jeżeli dane zawarte w zgłoszeniu osoby wykonującej obowiązek meldunkowy budzą wątpliwości o dokonaniu zameldowania i wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Ponadto istotne jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002r. (sygn.akt K 20/01 OTK-A 2002/3/34, ogłoszony Dz.U. Nr 78, poz. 716) orzekł o niezgodności art. 9 ust. 2 ewidencji ludności i dowodach osobistych z przepisami art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje w zakresie danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z takim wnioskiem faktycznie mieszka w lokalu. Brak konieczności wykazania się uprawnieniami do lokalu (tytułem prawnym), czy to samoistnym czy pochodnym, nie oznacza jednak, że przesłanką zameldowania jest wyłącznie fizyczna obecność osoby w lokalu. Jest rzeczą oczywistą – jak trafnie podniosła skarżąca Spółdzielnia A. – że uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby (podmiotu) uprawnionej do dysponowania lokalem. Wyłączone więc będą sytuacje będące następstwem naruszenia posiadania czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego (art. 193 Kodeksu karnego). Nie można, bowiem czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, a samowoli nie może sankcjonować instytucja zameldowania (por. wyrok z dnia 5 sierpnia 1997r., sygn.akt VSA 1735/96, wyrok z dnia 22 października 2004r., sygn.akt VSA 1448/03). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyżej wskazanego orzeczenia z dnia 27 maja 2002r. OTKA 2002/3/34 dokonując wykładni art. 52 ust. 1 Konstytucji wskazał, "że wynikającej z tego przepisu wolności swobodnego (nieskrępowanego) wyboru zamieszkania i miejsca pobytu nie należy odnosić do możliwości wyboru lokalu (pomieszczenia), gdzie dana osoba zamierza mieszkać lub przebywać. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że tak szerokie rozumienie wolności wyboru miejsca zamieszkania stałoby w jednoznacznej kolizji z wolnościami i prawami innych osób, zwłaszcza właścicieli nieruchomości (lokali lub budynków), a także podmiotów posiadających inny tytuł prawny do zajmowania lokalu (oparty np. na umowie najmu). Wolność wyboru miejsca zamieszkania rozumieć należy w "klasycznych" kategoriach ujęcia wolności konstytucyjnych, przyjmując, że obejmuje ona generalny zakaz ingerencji państwa i władz publicznych w tę sferę życia człowieka. Nie może ona być natomiast traktowana jako podstawa roszczeń wobec osób prywatnych oraz ograniczeń prawa własności i innych praw majątkowych. Konstytucja reguluje bowiem stosunki między państwem, a jednostkami, nie wdając się bezpośrednio w regulowanie stosunków między osobami pozostającymi pod jego władzą. Z drugiej strony wszakże trzeba uwzględnić i to, że faktyczne korzystanie z wolności wyboru miejsca zamieszkania uzależnione jest od ujęcia przesłanek, od których należy realizacja obowiązku meldunkowego, w tym także od możliwości realizacji uprawnienia do zajmowania lokalu (pomieszczenia) w celach mieszkaniowych. Uprawnienie takie mieści się w zakresie praw majątkowych, objętych ochroną przewidzianą w art. 64 Konstytucji. Przepis utrudniający lub uniemożliwiający wykonywanie takiego uprawnienia stanowi nie tylko ograniczenie w zakresie korzystania z praw majątkowych, ale – przynajmniej pośrednio – z wolności wyboru miejsca zamieszkania. Analogiczne założenia dotyczą wolności wyboru miejsca pobytu". Z treści skargi wynika, że strona skarżąca podważa dwie zasadnicze kwestie, a mianowicie : po pierwsze – ustalenia organów na okoliczność zamieszkania J. S. w lokalu przy ul. [...] z zamiarem stałego pobytu; po drugie – legalności tego zamieszkania. W ocenie Sądu oba te zarzuty są zasadne, wprawdzie organy orzekające zmierzały do wyjaśnienia pierwszej z wyżej wymienionych kwestii, zaś w ogóle nie zajęły się kwestią legalności pobytu, to jednak również pierwsze z wyżej wskazanych ustaleń nie zostało oparte na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie art. 7, art. 70 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wskazać trzeba, że zasadnie podniesiono w skardze, iż okoliczność, że świadkowie widywali J. S. przebywającą w przedmiotowym lokalu, nie jest równoznaczna z ustaleniem, że strona mieszka w tym lokalu z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mieć na uwadze trzeba, że ustalenie tej okoliczności byłoby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wówczas, gdyby jednocześnie wiązało się ustaleniem legalności tak rozumianego pobytu, czego nie dostrzegły organy orzekające. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy uznały, że skoro J. S. od [...]r. mieszka w lokalu przy ul. [...], a ponadto zgodnie z art. 9 ust. 2"b" ustawy, zameldowanie służy wyłącznie celem ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu, to spełniona została przesłanka do zameldowania określona w art. 10 ust. 1 ustawy. Z tych też względów organy orzekające nie uwzględniły "sprzeciwu" właściciela lokalu tj. Spółdzielni A. W ocenie Sądu, taka wykładnia przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jakiej dokonały organy obu instancji jest błędna, bowiem fizyczna obecność w lokalu nie jest wyłączną przesłanką do zameldowania. W związku z powyższym wskazać trzeba, że potwierdzenia legalności pobytu dokonuje stosownie do art. 9 ust. 2a, właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że właścicielem przedmiotowego lokalu jest Spółdzielnia A., natomiast jego najemcą, a więc osobą posiadającą tytuł prawny do tego lokalu był J. S. W czasie od którego możnaby rozpatrywać fakt pobytu J. S. w przedmiotowym lokalu (tj. [...]r.), najemca lokalu był osobą ubezwłasnowolnioną i od [...]r. przebywał w szpitalu. W tej sytuacji faktycznej nie zaistniały podstawy do przyjęcie, że J. S. zamieszkała za zgodą i wiedzą najemcy J. S. Okoliczność, że J. S. została ustanowiona opiekunem prawnym J. S. (obowiązek opieki objęła z dniem złożenia przyrzeczenia tj. w dniu [...]r.) nie rodziła po jej stronie ani tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, ani nie sanowała braku możliwości potwierdzenia przez najemcą lokalu legalności jej pobytu. W tym stanie sprawy tylko potwierdzenie pobytu i zgody na ten pobyt winno pochodzić od właściciela lokalu tj. Spółdzielni A. W związku z powyższym, stanowisko organów obu instancji negujących uprawnienia Spółdzielni A. do potwierdzenia legalności pobytu jest sprzeczne z prawem, wobec tego nie mogą być uznane za legalne decyzje orzekające o zameldowaniu wyłącznie na podstawie faktu pobytu strony w przedmiotowym lokalu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy zatem ustalić jakie jest stanowisko Spółdzielni A. jako właściciela lokalu przy ul. [...], co do legalności pobytu J. S. przy założeniu, że J. S. w lokalu tym mieszka z zamiarem stałego pobytu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II wyroku zostało wydane na mocy art. 152 tej ustawy, a w pkt III na mocy art. 200 ustawy.