II OSK 392/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędziowie Barbara Adamiak Jerzy Krupiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 140/99 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 140/99 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w punkcie I umorzył postępowanie w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego zaś w jego punkcie II odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji . W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano , iż w dniu 21 stycznia 1999 r. G. O. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w P. skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] nakazującą rozebranie domu letniskowego, budynku gospodarczego, studni wierconej na działce Nr [...] położonej w T. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w P. postanowieniem z dnia 18 marca 1999 r. na wniosek skarżącego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie. W dniu 12 grudnia 2006 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podejmując postanowienie o umorzeniu postępowanie w sprawie wskazał , iż niniejsze postępowanie sądowe zostało wszczęte pod rządami nieobowiązującej już ustawy dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r., Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na podstawie art. 59 tejże ustawy w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 18 marca 1999 r. W myśl obowiązujących wówczas przepisów - tj. art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zauważono , że nie ulega wątpliwości, iż w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowanie żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania. Skoro postępowanie zostało zawieszone w dniu 18 marca 1999 r., to trzyletni termin przewidziany w powołanych przepisach upłynął w dniu 18 marca 2002 r. Należało zatem jak konkludowano uznać, iż to właśnie w tej dacie skarga została wycofana. Ponieważ jednak jak wskazano postępowanie nie zostało zakończone (brak w tym zakresie jakichkolwiek zarządzeń czy orzeczeń ), dlatego - wobec zmiany stanu prawnego dotyczącego procedury sądowo-administracyjnej, w sprawie zastosowanie znajdzie art. 130 § 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z wymienionymi przepisami Sąd I instancji umorzył postępowanie zawieszone na zgodny wniosek stron, jeżeli wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony w ciągu trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu. Ponieważ taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie zatem na podstawie powołanych przepisów jak podkreślił Sąd I instancji należało orzec o umorzeniu postępowania w sprawie . Jednocześnie oddalono wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bowiem w przypadku wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji - jak wskazano w art. 61 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada. Tym bardziej zatem nie jest dopuszczalne wstrzymanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 61 § 3 wskazanej ustawy po wydaniu przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie, a taki charakter ma także postanowienie umarzające postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył G. O. zaskarżając go w całości . Orzeczeniu temu zarzucił - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 130 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 61 § 6 tej ustawy procesowej - polegające na błędnym ich zastosowaniu do istniejącego stanu faktycznego i prawnego pomimo tego, iż niniejsze postępowanie nie zostało zawieszone na zgodny wniosek stron postępowania lecz na wniosek jednej tylko strony (skarżącego), zatem w/w artykuły zastosowania mieć nie mogą i postępowanie na tej podstawie prawnej umorzone być nie może, zaś złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnych winien zostać rozpoznany w trybie art. 61 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Podnosząc powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W motywach tej skargi kasacyjnej wyjaśniono , że zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ) w związku z art. 130 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zobowiązany jest do umorzenia postępowania w przypadku gdy postępowanie zawieszono na zgodny wniosek stron a wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony w ciągu trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu. W niniejszej sprawie jednakże wniosek o zawieszenie postępowania nie został zgłoszony zgodnie przez obie strony postępowania. Postępowanie zostało bowiem zawieszone na wniosek skarżącego zawarty w skardze ( k 2-3 akt ) . Na podstawie wniosku skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 marca 1999 r. zawiesił postępowanie. Zawieszenie nastąpiło zatem nie na zgodny wniosek stron, a na wniosek jednej strony postępowania co znajduje pełne potwierdzenie i jednoznacznie wynika ze zdania drugiego uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji . W ocenie skarżącego brak jest zatem spełnienia warunku "zgodnego wniosku stron" niezbędnego do umorzenia postępowania w trybie art. 130 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dodatkowo wskazano w skardze , że odmówienie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 61 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi jest już konsekwencją niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 130 § 1 wskazanej wyżej ustawy procesowej . Skoro bowiem w niniejszym stanie faktycznym i prawnym umorzenie postępowania uzasadnienia nie znajduje zatem i odmówienie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej w tym trybie uzasadnione być nie może. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 - 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Odnosząc się do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy , iż przepis art. 130 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera przesłanki definitywnego zakończenia zawieszonego postępowania przez zastosowanie instytucji jego umorzenia . Przepis ten nie pozwala na umorzenie zawieszonego postępowania z innych przyczyn niż w nim wskazane . W szczególności z treści tej normy wynika , ze Sąd umarza postępowanie zawieszone na zgodny wniosek stron jak również gdy powodem zawieszenia była niemożność nadania sprawie dalszego biegu na skutek braku lub wskazania złego adresu przez skarżącego lub niewykonania przez niego innego zarządzenia jeżeli wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony w ciągu trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu . Zatem umorzenie postępowania w opisanych warunkach jest niewątpliwie konsekwencją braku działania stron przez okres co najmniej trzech lat . Wydanie takiego postanowienia jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze ma charakter deklaratoryjny , gdyż stwierdza jedynie , że z upływem trzech lat od daty zawieszenia postępowanie uległo umorzeniu . Okolicznością niesporną w rozpoznawanej sprawie jest to , że postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie zawieszone został postanowieniem z dnia 18 marca 1999 r. i w okresie trzech lat od tej daty nie wpłynął wniosek o jego podjecie . Jako podstawę zawieszenia tego postępowania sądowego wskazano przepis art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 98 § 1 kpa . Przepis ten natomiast pozwalał na zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym jeżeli wystąpi o to strona , na żądanie której postępowanie zostało wszczęte a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu . Zatem norma przepisu art. 98 § 1 kpa umożliwiała zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Tym samym jednym z elementów niezbędnych do podjęcia postanowienia w tym zakresie było w postępowaniu w którym występowała wielość stron , ich zgoda na zawieszenie takiego postępowania . Pojęcie zawarte w przepisie art. 98 § 1 kpa " nie sprzeciwiają się inne strony " jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania . Odnosząc powyższe rozważania do zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnić należy , iż w tej sprawie dotyczącej nakazania rozbiórki domu letniskowego , budynku gospodarczego w postępowaniu administracyjnym stroną był wyłącznie G. O. Niespornym bowiem pozostaje , że o wszczęciu tego postępowania administracyjnego zawiadomiono w/w stronę jak też zaskarżoną decyzję Wojewody [...] doręczono w/w uznając go za jedyną stronę przedmiotowego postępowania . Dopiero na etapie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy Wojewoda [...] zaczął występować jako strona przeciwna postępowania sądowoadministracyjnego . Jednakże nawet wówczas organ ten nie sprzeciwił się zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego . Wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został bowiem zakwestionowany w odpowiedzi na skargę z dnia 18 lutego 1999 r. sporządzonej przez stronę przeciwną ani też po doręczeniu odpisu postanowienia o zawieszeniu ( data doręczenia - 24 marca 1999 r. - przypomnienie Sądu ) . Tym samym brak działań organu administracji w okolicznościach przedmiotowej sprawy w celu podjęcia postępowania sądowoadministracyjnego jednoznacznie przesądza o fakcie wyrażenia zgody na jego zawieszenie. Zatem postępowanie na skutek skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego zawieszono na zgodny wniosek stron postępowania . Nie można więc w opisanych okolicznościach uznać , wbrew wywodom skargi kasacyjnej , że Sąd I instancji umarzając postępowanie sądowoadministracyjne w oparciu o przepis art. 130 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi błędnie go zastosował . Brak reakcji strony przez okres trzech lat od chwili zawieszenia musiał spowodować wydanie zaskarżonego postanowienia , które nie narusza prawa zarówno w punkcie I jak i II , konsekwencją bowiem umorzenia postępowania w sprawie było jednocześnie oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu , gdyż stosownie do treści art. 61 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji . Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .