IV SA/Wa 1011/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi E. P., M. P. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej E. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] zaskarżoną decyzją z [...] marca 2007r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - uchylił pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie wpisania spadkobierców H. P. jako władających wskazanymi w nim działkami i utrzymał w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż E. P., M. P. i S. P. wnieśli do organu prowadzącego ewidencję gruntów o wpisanie ich w ewidencji jako spadkobierców H. P., który władał gruntem o powierzchni 1,33 ha, oznaczonym obecnie jako działki nr [...] z obrębu d. [...] i działki o nr [...] z obrębu d. [...]. Do wniosku strony dołączyły postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] z [...] września 2004r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po H. P. przez żonę E. P. i synów M. i S. P. oraz kopię decyzji z [...] stycznia 2002r. o ustaleniu wysokości podatku od nieruchomości. Prezydent W. - po rozpoznaniu wniosków ww. - decyzją z [...] lipca 2006r.: 1) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów dla działek nr [...] z obrębu [...] - jako bezprzedmiotowe ze względu na brak tych działek w operacie ewidencyjnym oraz 2) odmówił wprowadzenia zmiany dotychczasowych wpisów władających dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] i dla działek ewidencyjnych nr z obrębu [...] - stanowiących własność W., na podstawie załączonych do wniosków dokumentów. Organ odwoławczy odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym działek nr [...], tym samym uznania je za bezprzedmiotowe. Wskazał, iż przedmiot postępowania istnieje, jest nim grunt oznaczony obecnie jako działka ewidencyjna nr [...], będący w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Tak więc władającym tym gruntem jest wymieniona Spółdzielnia jako legitymująca się prawem wieczystego użytkowania. Brak zatem podstaw do wykazywania jako władających spadkobierców H. P. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zasadą zatem jest, że w ewidencji gruntów ujawnia się przede wszystkim właściciela. Natomiast wykazanie w ewidencji gruntów osoby władającej umożliwił art. 51 ustawy p.g.k., odnoszący się jednak do stanu jaki w zakresie ewidencji gruntów istniał w dniu wejścia w życie powyższej ustawy, gwarantując osobom wykazanym w ewidencji założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków jako władające, że w tym charakterze będą ujawnione do czasu uregulowania tytułu własności do gruntu. W sprawie działki nr [...] z d. obrębu [...] oraz działki nr [...] i [...] z d. obrębu [...] objęte są działaniem dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. i w momencie rozpatrywania wniosku stron w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, jako ich właściciel w stosownych księgach wieczystych wykazana była Gmina Dzielnica W. – [...], a obecnie W. Dalej organ drugiej instancji przytoczył treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika iż prawa właścicieli i podmiotów władających nieruchomościami uwidoczniane są w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych. Następnie wskazał, iż postanowienia o nabyciu praw do spadku, załączone do wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, nie mogą stanowić dostatecznej podstawy do ujawnienia odwołujących się jako władających wymienionymi we wniosku działkami, gdyż spadkobranie, o którym mowa w Kodeksie cywilnym odnosi się do pojęcia własności, a nie władania. Zaś w ewidencji gruntów zachowane zostały wpisy władających, jakie istniały w ewidencji gruntów założonej w oparciu o przepisy dekretu z 2 lutego 1955r. Organ odwoławczy również zauważył, iż podnoszona przez odwołujących się sprawa ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu objętego wnioskiem jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. i pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. E. P., M. P. i S. P. - w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] marca 2007r. - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako sprzecznej z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz naruszającej reguły postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9, 10, K.p.a. Podnieśli, iż domagają się wykazania w ewidencji gruntów faktycznego stanu władania nieruchomościami, a nieutrzymywania stanu fikcyjnego. Pomijanie ich jako współwładających przynosi im niepowetowaną szkodę, narusza ich słuszny interes i podważa ich zaufanie do organów państwa. Dokonania zmian w ewidencji gruntów dochodzą od wielu lat. Skarżący zwracają także uwagę na fakt, iż w dokumentacji Wydziału Geodezji Urzędu znajduje się wniosek o przyznanie własności czasowej złożony w trybie dekretu z 1945r. przez osoby uprawnione zgodnie z tytułem własności - aktem notarialnym z [...] stycznia 1942r. Znajduje się również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 1999r. zobowiązujący Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku H. P. (spadkobiercy po T. P.) z 5 marca 1998r. o oddanie ich gruntu w użytkowanie wieczyste. Nadto strony w skardze zawarły opis postanowień spadkowych po T. P., J. P. i H. P. oraz zobrazowali jak kształtują się ich udziały w nieruchomości o powierzchni 1,33 ha pozostającej w ich władaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] marca 2007r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, zatem skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż według art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej w skrócie: p.g.k. (Dz. U. z 2000r., nr 100, poz. 1086, ze zm.) przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny (wyrok NSA z 20.11.1998r., sygn. akt II SA 914/98, publ. LEX nr 41816). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zmian w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, dokonuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (np. wyrok NSA z 6.11.2001r., sygn. akt II SA 2099/00, publ. Lex nr 82005; wyrok NSA z 5.08.1999r., sygn. akt II SA 1007/99, publ. Lex nr 46218). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się m. in. właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych -inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z kolei w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32) - według normy art. 51 p.g.k. - oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Tak więc w nowych wpisach do ewidencji wpisuje się tylko właścicieli gruntów (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy p.g.k.). Natomiast cytowany przepis przejściowy, tj. art. 51 p.g.k., odnosi się tylko do dawnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków. Ściślej odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania - wykazania - tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, o której mowa wyżej, iż do czasu uregulowania prawa własności - gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub komunalnej - będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów (wyrok NSAz 16.11.1999r., sygn. akt II SA 1290/99, publ. Lex nr 46220). Inaczej zaś sytuacja ma się w odniesieniu do nowych wpisów dotyczących gruntów państwowych i samorządowych. W takim przypadku obok właściciela wpisuje się też inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.g.k.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez władającego, w nowych wpisach, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzący od jego właściciela (np. wyrok NSA z 6.11.2001r., sygn. akt II SA 2099/00, publ. Lex nr 82005; wyrok NSA z 5.08.1999r., sygn. akt II SA 1007/99, publ. Lex nr 46218). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący wnieśli o wpisanie ich w ewidencji gruntów i budynków w charakterze władających działkami ewidencyjnymi nr [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowe działki - jak można wywnioskować z akt sprawy, bo organ tego w sposób jasny w zaskarżonej decyzji nie wykazał (o czym będzie mowa niżej) - mają uregulowany stan prawny i obecnie są własnością W., czyli gruntem samorządowym. Oznacza to, iż są gruntem w stosunku do którego dopuszczalny jest wpis w ewidencji gruntów podmiotu, w którego władaniu ów grunt się znajduje. Przy czym podmiot ten (osoba fizyczna bądź prawna) winien legitymować się odpowiednim tytułem prawnym do władania przedmiotowym gruntem pochodzącym od jego właściciela. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby skarżący taki tytułu prawny do władania gruntem, pochodzący od właściciela (W.) posiadali. Wpis skarżących w charakterze władających spornymi działkami nie może zostać dokonany na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Orzeczenia tego nie można określić mianem tytułu prawnego pochodzącego od właściciela gruntu samorządowego dającego skarżącemu prawo żądania zmian w ewidencji gruntów przez wpisanie go w charakterze władającego. Tylko w przypadku zmiany stanu prawnego dotyczącego spornego gruntu ustalonej we właściwym trybie skarżący będą mogli wystąpić z żądaniem zmiany istniejących zapisów w ewidencji gruntów, np. w przypadku nabycia prawa użytkowania wieczystego, o które - jak wynika z akt sprawy i skargi - starają się od wielu lat. Odnosząc się do uchybień procesowych jakich dopuścił się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Tymczasem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w oparciu o tą samą podstawę prawną, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1 i orzekł co do istoty oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pkt 2. Z tego wynika, iż nie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jako podstawy utrzymania w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta [...], tym samym dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. Nadto jeżeli organ odwoławczy dokonuje odmiennego rozstrzygnięcia od organu pierwszej instancji, czyli orzeka reformacyjno - merytorycznie, jako że uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, szczególny nacisk powinien położyć na zastosowanie się do zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a w konsekwencji rozstrzygnięcie to uzasadnić zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., w efekcie przekonywująco nie uzasadnił podjętych rozstrzygnięć. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Natomiast uzasadnienie sformułowane przez organ odwoławczy - w ocenie Sądu -jest chaotyczne i nie wyjaśnia w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności sprawy. Po pierwsze organ uzasadniając orzeczenie reformacyjno - merytoryczne z pkt 1 rozstrzygnięcia, bez poparcia stosownym materiałem dowodowym, wskazuje iż działki [...] obecnie są oznaczone jako działka [...]. Natomiast ani z zaskarżonej decyzji, ani decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w sposób jasny kto jest ich właścicielem. Organ pierwszej instancji podaje, iż w operacie ewidencyjnym ww. działki nie występują, zostały przekazane aktem notarialnym w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zaś pozostałe działki stanowią własność W. Natomiast organ drugiej instancji pisze, że obecnie ich właścicielem jest W. Po wtóre w ogóle nie uzasadnia rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie faktyczne skupia tylko na działkach [...] oraz działkach [...] i [...], natomiast w żadnym jego fragmencie nie odnosi się do działek [...] i [...] Przedstawione działanie organu odwoławczego dowodzi, iż oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa, dopuścił się także naruszenia zasady przekonania z art. 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie aktu administracyjnego, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ drugiej instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanym w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza powyższe przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.