II SA/Wa 145/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.P., uchylił decyzję Komendanta K. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] i stwierdził, że M.P. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 21 lipca 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny. Komendant K. Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego M.P. oraz orzekł o utracie przez niego uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem 11 października 2002 r. Organ uznał, iż z tym dniem funkcjonariusz stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w Z., Oś. [...]– miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania decyzji oraz naruszenie przepisów art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 1 i 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych poprzez błędną ich interpretację. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że funkcjonariusz M.P. pełni służbę w Placówce Straży Granicznej Z. Jest zameldowany na stałe w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Z.. Współwłaścicielem tego lokalu był zmarły w dniu [...] lipca 2002 r. ojciec funkcjonariusza. Po przeprowadzeniu postępowania spadkowego współwłaścicielami lokalu mieszkalnego są M.P., jego matka i siostra. Lokal ten składa się z czterech pokoi o powierzchni mieszkalnej 39, 60 m2 oraz kuchni, łazienki i przedpokoju o łącznej powierzchni użytkowej 58 m2. Funkcjonariusz posiada uprawnienia do 2 norm zaludnienia, czyli do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20 m2. Organ dalej wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym prawo do równoważnika pieniężnego powstaje jeżeli, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest więc związane z niemożliwością realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ podkreślił, że przepisy art. 99 pkt 2 i 3 wskazanej ustawy stanowią, że nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli on sam lub jego małżonek posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, przy czym inaczej niż w przypadku lokalu mieszkalnego, nie ma znaczenia czy posiadany dom zapewnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Zdaniem organu, zatem przyznanie równoważnika jest uzależnione od posiadania prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że ustawa o Straży Granicznej, jak i przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się rozumienie w znaczeniu nadanym przez przepisy Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu pojęcie "posiadanie" należy interpretować zgodnie z art. 336 i nast. k.c., a zatem przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie: samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Posiadaczem lokalu mieszkalnego jest także współposiadacz, który wykonuje władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, a zakres współposiadania nie został ustalony. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał także, że w myśl przepisów art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy. W niniejszej sprawie funkcjonariusz stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego z tytułu dziedziczenia, a zarazem współposiadaczem tego mieszkania. Z tą datą utracił więc prawo do pobierania równoważnika pieniężnego i przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ zauważył, że nie jest trafny zarzut naruszenia § 3 oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Powyższa regulacja prawna nie stanowiła podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, więc nie można stwierdzić, że błędnie została zinterpretowana. Nie ma ona bowiem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał również, że przytoczone przez odwołującego się wyroki NSA sygn. akt I SA 658/99 i I SA 866/98, mówiące o prawie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia i w związku z tym przysługującą mu powierzchnią mieszkalną, nie mają w tej sprawie znaczenia, skoro M.P. posiada lokal mieszkalny spełniający przysługujące mu normy zaludnienia. Organ powołał natomiast wyrok NSA, sygn. akt I SA 696/98 z dnia 17 grudnia 1998 r., w którym stwierdzono, że "fakt posiadania lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny stanowi negatywną przesłankę otrzymania równoważnika. Fakt, że współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej." Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części wynikało z tego, że uchylenie decyzji przyznającej odwołującemu się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego było zbędne. Decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana zgodnie z prawem i na jej podstawie M.P. otrzymywał świadczenie. Decyzja ta jest ostateczna i podlega ochronie. Można ją wzruszyć tylko w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przepisami k.p.a. Jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją administracyjną, orzekanie o jego utracie następuje również w drodze decyzji konstytutywnej, określającej moment utraty tego nabytego prawa. Nie można natomiast orzec o utracie prawa do świadczenie w sytuacji, gdy uprzednio uchylona została decyzja przyznająca to prawo. Ponadto organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił datę utraty uprawnień funkcjonariusza do świadczenia. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] wniósł M.P., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych poprzez błędna ich interpretację, a także naruszenie art. 16 k.p.a. w związku z art. 155 oraz art. 163 k.p.a. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł błędne – jego zdaniem – rozumienie przez organ przepisów art. 336 i n. k.c. Jego zdaniem bowiem funkcjonariusz powinien mieć możliwość niezakłóconego dysponowania lokalem mieszkalnym, musi mieć tytuł prawny do lokalu, a nie jedynie posiadać lokal w rozumieniu art. 336 k.c. Ustawodawca nie posłużył się pojęciem udziału w takich szeroko rozumianych lokalach, albowiem jest to z natury rzeczy stan przejściowy oraz charakteryzujący się pewnym stopniem niepewności. W ocenie skarżącego, funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy wtedy, gdy będzie to lokal prawnie wyodrębniony (nie udział w lokalu), a ponadto będzie spełniał przesłanki co do jego powierzchni wynikające z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Według zaś art. 92 ust. 3 ustawy za miejscowość pobliską uważa się taką miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby, nie przekracza 30 km. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący jest zameldowany w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w Z. przy ul. [...]. Bezspornym jest również, że ten lokal mieszkalny stanowił własność jego rodziców, przy czym ojciec skarżącego zmarł w dniu [...] lipca 2002 r. Spornym natomiast pozostaje i stanowi przedmiot zarzutów skarżącego ustalenie, czy do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany lokal mieszkalny spełniał normy mieszkalne, czy organ miał prawo do wydania decyzji z mocą wsteczną oraz czy po śmierci ojca skarżącego funkcjonariusz stał się posiadaczem tego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do pierwszej kwestii stwierdzić należy, że w ustawie o Straży Granicznej uregulowano różne formy pomocy udzielanej funkcjonariuszom w przypadku braku lokalu mieszkalnego. Mianowicie, zagwarantowano przydzielenie lokalu mieszkalnego (art. 99 w zw. z art. 92 ustawy), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ustawy), jak również – będący przedmiotem niniejszej sprawy – równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1). Z analizy przepisów art. 92 ust. 1 (funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych) oraz art. 99 pkt 2 (lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy) i z art. 98 (funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość) wynika, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu i pomoc finansowa na jego uzyskanie w sytuacji, kiedy lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Natomiast co do kwestii równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, cytowany już wyżej przepis art. 96 ust. 1 ustawy, nie określa powierzchni lokalu, tzn. nie stanowi się w nim, iż musi to być lokal odpowiadający przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Zauważyć należy, że przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada spółdzielczego lokalu mieszkalnego, również nie ma żadnego odniesienia do norm mieszkalnych przysługujących funkcjonariuszowi. Reasumując, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje – zdaniem Sądu – jeżeli funkcjonariusz posiada spółdzielczy lokal mieszkalny, bez względu na normy mieszkaniowe i stanowisko to jest zbieżne z dotychczasową judykaturą (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt I SA 665/03 – LEX nr 160829). Niekwestionowany jest natomiast pogląd, że orzekanie w przedmiocie utraty uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną, następuje w drodze decyzji konstytutywnej (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. – ONSA 2002/3/95). Jednakże, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04 – LEX 166516, którego tezę Sąd w niniejszym składzie podziela, fakt uznania tej decyzji za konstytutywną nie oznacza, że "przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa powołanego przepisu ustawy, jak i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W obowiązującym stanie prawnym nie jest przypadkiem, że w sprawie wydaje się decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie decyzję o cofnięciu uprawnień do tego równoważnika". W rozpoznawanej zaś sprawie zgon ojca skarżącego nastąpił w dniu [...] lipca 2002 r. i w tej sytuacji organ był uprawniony – zdaniem Sądu – do wydania decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 21 lipca 2002 r. Należy również stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ słusznie przyjął, iż skarżący jest w posiadaniu, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy, lokalu mieszkalnego. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do przedmiotowego równoważnika z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z akt sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją organ stwierdził, iż skarżący stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby. Fakt, że skarżący jest współwłaścicielem oznacza, że jest on uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Skoro zaś przesłanką do otrzymywania przedmiotowego równoważnika jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, to w przypadku zmiany tego stanu, następuje utrata uprawnienia do jego otrzymywania. Wskazać należy również, że uznając racjonalizm ustawodawcy, gdyby wolą jego było w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprzyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego jednocześnie będącego jego własnością lub współwłasnością, albo też posiadanie do tego lokalu tytułu prawnego, to niewątpliwie przepis taki zostałby umieszczony w ustawie o Straży Granicznej. Natomiast ustawowe sformułowanie "posiada" należy interpretować jako każdą formę posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wraz ze śmiercią ojca skarżącego, skarżący stał się po nim posiadaczem części lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art. 924 k.c., m.in. prawa nie wygasające z chwilą śmierci danej osoby, przechodzą w drodze sukcesji generalnej na określone podmioty i to właśnie chwila (data) śmierci przesądza o składzie majątku spadku. Innymi słowy mówiąc, chwila śmierci ojca skarżącego przesądziła o składzie majątku spadkowego, zaś nabycie spadku, w myśl art. 925 k.c., nie było uzależnione ani od złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu, bowiem nastąpiło z mocy prawa. Zaś jednym z nabytych przez niego praw, jest posiadanie – w rozumieniu art. 336 k.c. – nieruchomości w Z. Na marginesie wyjaśnić należy, że dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość korzystania. Tak samo, jak "posiadanie" odnosi się do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowania domu jednorodzinnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99 – LEX 55283). Posiadanie jest szczególnym stanem faktycznym i w tej sytuacji nie dotyczą go ograniczenia ustawowe o charakterze podmiotowym ustanowione dla nabycia prawa. Na koniec wyjaśnić należy skarżącemu, że powołane przez niego w skardze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą innego stanu faktycznego, a przede wszystkim prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.