VI SA/Wa 557/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. VI SA/Wa 557/07 Uzasadnienie Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargi na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska) decyzjami z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz z dnia [...] marca 1999 r. ustalił dla K. "[...]" S.A. z siedzibą w L. (zwanej dalej: K.) opłaty eksploatacyjne za III i IV kwartał 1998 r. z tytułu wydobycia kopalin (kopaliny [...]) ze złóż: M., P., S. oraz R. W następstwie złożonych wniosków o ponowne rozpoznanie spraw przez Prezydenta Miasta L., Burmistrza Gminy P., Wójta Gminy L. i Wójta Gminy J., Minister Środowiska utrzymał w mocy powyższe decyzje o ustaleniu dla K. "[...]" S.A. w L. opłat eksploatacyjnych. Ostateczne decyzje Ministra Środowiska zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w L., jednakże Sąd ten wyrokiem z dnia 15 lutego 2000 r. wydanym w sprawie II SA 1506/99 oddalił jego skargi. Od tego wyroku Prokurator Generalny złożył rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu spraw, wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt II SA 656/02 uchylił zaskarżone decyzje, uznając za wadliwy sposób uzasadnienia decyzji w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawy decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. umorzył postępowania odwoławcze z wniosków Prezydenta Miasta L., Burmistrza Gminy P., Wójta Gminy L. i Wójta Gminy J. W uzasadnieniach decyzji organ stwierdził, że postępowania odwoławcze zainicjowane przez gminy należy umorzyć, ponieważ organy gmin nie są stronami postępowań w sprawie wymierzania opłat eksploatacyjnych. Posiadają jedynie interes faktyczny w uzyskaniu najwyższych wpływów z opłat eksploatacyjnych, a nie interes prawny, uzasadniający przypisanie im statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Prokurator Okręgowy w L. zaskarżył powyższe decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że Minister Środowiska wadliwie przyjął, że brak było wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu, podczas gdy w postępowaniu udział swój zgłosił i uczestniczył w nim prokurator. W ocenie prokuratora, z chwilą wniesienia pierwszej skargi w sprawie włączył się do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i przysługiwały mu prawa strony. W odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie podnosząc, że prokurator nie zgłosił udziału w postępowaniach z wniosków organów gmin. Po połączeniu spraw ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1801/03, odrzucił skargi ze względu na niewniesienie ich w 30-dniowym terminie. Od tego postanowienia Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nie zgłaszał swego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych, a zatem przysługiwał mu 6-miesięczny termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 12/05 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że udział prokuratora w danym postępowaniu należy do kategorii obiektywnych. To prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu w całości czy w określonym jego stadium. Nie można przyjąć udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego jedynie na podstawie stwierdzenia, że określony podmiot (prokurator) brał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wydano wspomniany wyrok kasacyjny. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przewidzianego dla strony postępowania, trzeba wykazać, że brał on udział w tym postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję, zaskarżoną następnie przez prokuratora do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej prokuratora obowiązuje więc 6-miesięczny termin do wniesienia skargi, przewidziany dla prokuratora, a nie termin 30-dniowy, przewidziany dla strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2401/05 oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. decyzje Ministra Środowiska nie odniósł się do kwestii procesowych, poprzedzających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Do kwestii formalnoprawnych nie odwoływał się również, rozpoznający rewizję nadzwyczajną, Sąd Najwyższy w swym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2002 r., sygn. akt [...]. Odnosząc się do związania sądu oceną prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która to ocena zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej sprawie brak jest natomiast podstaw do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie wykładni przepisów prawa materialnego (tj. wyrażenia oceny prawnej w zakresie wykładni samego prawa materialnego) i dokonania wskazań, co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji pozbawione są możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu albo w inny sposób w aktach sprawy. Organ odwoławczy wydając zaskarżone decyzje z dnia [...] listopada 2002 r. nie dopuścił się więc naruszenia obowiązującego wówczas przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, albowiem nie dokonał oceny formalnoprawnej, wbrew wytycznym sądu administracyjnego orzekającego w sprawie, ponieważ ten w ogóle nie wypowiedział się w zakresie legitymacji procesowej organów samorządowych. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy pochodziły od organów gmin, a więc od podmiotów nieuprawnionych do ich złożenia. Prokurator natomiast do żadnego z omawianych postępowań administracyjnych nie wstąpił i nie działał na prawach strony. W związku z tym, skoro Minister Środowiska prawidłowo stwierdził, że podmioty (organy samorządu terytorialnego), które wniosły środki zaskarżenia od decyzji organu administracji publicznej ustalających opłaty eksploatacyjne - nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 240/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji oddalając skargę Prokuratora Okręgowego w L. zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcia Ministra Środowiska, który rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, w którym NSA uznał za wadliwy sposób uzasadnienia decyzji, w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Stosownie zaś do treści art. 30, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonych decyzji, ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może natomiast nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej, a obecnie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie nastąpiła w stosunku do stanu z dnia wydania wyroku zmiana stanu faktycznego lub zmiana przepisów prawnych. Orzeczenie NSA z dnia 29 maja 2002 r. nie zostało też wzruszone w drodze rewizji nadzwyczajnej, dopuszczalnej pod rządami obowiązującej wówczas ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. NSA uznał więc za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. (poprzednio art. 30 ustawy o NSA) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 51, art. 52 i art. 21 ustawy o NSA (obecnie: 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 1 i 3 p.p.s.a.) i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II SA 656/02 i poprzedzającym go wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 2002 r., sygn. akt [...]. Za nietrafny NSA uznał pogląd Sądu I instancji, że ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy. Fakt bowiem, że Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionowały legitymacji procesowej Prezydenta Miasta L., Burmistrza Gminy P., Wójta Gminy L. i Wójta Gminy J. w niniejszym postępowaniu, nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku nie oznacza, że Sądy te nie rozważały powyższej kwestii. Sąd I instancji dokonał więc nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska, gdyż rozstrzygnięcia te zostały wydane z pominięciem oceny prawnej, wyrażonej w wyrokach SN z dnia [...] stycznia 2002 r. i NSA z dnia 29 maja 2002 r., a w rezultacie w obrocie prawnym pozostały decyzje wadliwe, ustalające zaniżone opłaty eksploatacyjne od ilości rudy [...] zamiast od koncentratu [...]. NSA stwierdził jednocześnie, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji obejmowało zakresem kontroli legalność decyzji, w których Minister Środowiska nie rozstrzygał spraw merytorycznie, tylko orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając zaskarżone decyzje w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skargi w niniejszych sprawach zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje Ministra Środowiska wydane zostały z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Zaskarżonymi decyzjami Minister Środowiska umorzył postępowania odwoławcze z wniosków Prezydenta Miasta L., Burmistrza Gminy P., Wójta Gminy L. i Wójta Gminy J. stwierdzając, iż organy gmin nie są stronami postępowań w sprawie wymierzania opłat eksploatacyjnych, gdyż posiadają jedynie interes faktyczny w uzyskaniu najwyższych wpływów z opłat eksploatacyjnych, a nie interes prawny, uzasadniający przypisanie im statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. kwestia legitymacji procesowej Prezydenta Miasta L., Burmistrza Gminy P., Wójta Gminy L. i Wójta Gminy J. do występowania w charakterze strony w niniejszych postępowaniach o wymierzenie opłat eksploatacyjnych została już przesądzona przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II SA 656/02 oraz w poprzedzającym go wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 2002 r., sygn. akt [...]. Stosownie zaś do treści art. 30 (obowiązującej w dacie wydania zaskarżonych decyzji) ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Minister Środowiska będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II SA 656/02 jest więc zobowiązany rozpoznać ponownie merytorycznie sprawy o wymierzenie opłat eksploatacyjnych na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw wniesionych przez Prezydenta Miasta L., Burmistrza Gminy P., Wójta Gminy L. i Wójta Gminy J. stosując się do wytycznych zawartych w tym wyroku, w którym NSA uznał za wadliwy sposób uzasadnienia decyzji organu, w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.