II OSK 1930/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) NSA Anna Żak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z, M, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 95/07 w sprawie ze skargi Z, M, na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W, z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wniesioną przez Z. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy (poz. [...]). W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organ administracji w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji ustalił, że Z. M., urodzony w dniu [...], pracował od [...] grudnia 1995 r. do [...] marca 2000 r. jako monter nawierzchni [...] w [...] Zakładzie Infrastruktury w W.. Skarżący po zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej był badany w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w W., który w dniu [...] wydał orzeczenie lekarskie, gdzie stwierdzono, że u badanego rozpoznano zaawansowane zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa lędźwiowego, centralną przepuklinę jądra miażdżystego, [...] z prawostronną rwą kulszową. Z nadesłanej charakterystyki pracy wynikało, że wykonywał on ciężką pracę fizyczną w zmiennych warunkach atmosferycznych, przez 5 lat. W konkluzji orzeczenia lekarskiego stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania u Z. M. choroby zawodowej. [...] Inspektor Sanitarny w W. w dniu [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej, bowiem jak wskazał w jej uzasadnieniu, schorzenia rozpoznane podczas badań, nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Po rozpoznaniu odwołania zainteresowanego od powyższej decyzji, w dniu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., uchylił decyzję [...] Inspektora Sanitarnego z dnia [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., organ ten, na wniosek strony, postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej, w związku z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem w sprawie wypadku przy pracy Z. M.. Postępowanie to podjęte zostało postanowieniem organu z dnia [...]. Jednocześnie skierowano Z. M. - za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. - na badania w trybie odwoławczym do Centrum Naukowego Medycyny [...] w W.. W związku z niestawiennictwem zainteresowanego na badania w Centrum, pomimo kilkakrotnie kierowanych wezwań, ośrodek medyczny poinformował organy sanitarne, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej może być wydane jedynie po przeprowadzeniu badań zainteresowanej osoby, a nie na podstawie zgromadzonej dokumentacji i zwrócił organowi pierwszej instancji akta sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w dniu [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej - choroby narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy (poz. [...] wykazu chorób zawodowych), konstatując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wobec odmowy stawiania się strony na badania medyczne w trybie odwoławczym, ostateczne stało się orzeczenie lekarskie [...] Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia [...] i to ono stanowiło podstawę podjęcia przedmiotowej decyzji. Rozpoznając wniesione odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. skierował Z. M. na badania do Centrum Naukowego Medycyny [...] w W. w celu wydania drugoinstancyjnego orzeczenia lekarskiego. Centrum po przeprowadzeniu badań z udziałem skarżącego wydało w dniu [...] orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - narządu ruchu, uzasadniając swe stanowisko faktem, że rozpoznane u badanego schorzenia - zaawansowane zmiany zwyrodnieniowe w obrębie tarcz międzytrzonowych między kręgami [...] z wyroślami kostnymi i wypuklinami tarcz w kierunku światła kanału kręgowego - nie zostały wywołane czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy i nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych. Odnośnie zgłoszonego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podejrzenia choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego, Centrum Naukowe Medycyny [...] w W. podniosło, że postępowanie w sprawie tego schorzenia - skoro zgłoszone w dacie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - winno toczyć się w oparciu o te przepisy, nie zaś, jak sprawa choroby narządu ruchu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 ze zm.). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. w decyzji z dnia [...] stwierdził, na podstawie zebranej w postępowaniu dokumentacji medycznej, w tym dwóch opinii uprawnionych jednostek orzeczniczych, że występujące u skarżącego zmiany zwyrodnieniowo - zniekształcające kręgosłupa nie są wynikiem pracy w [...], ani nie figurują w wykazie chorób zawodowych, a wobec tego brak jest podstaw faktycznych i prawnych do zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. M. zarzucił drugoinstancyjnemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. Jednocześnie skarżący zarzucił organom sanitarnym dowolny wybór choroby zawodowej w przedmiocie, której toczy się postępowanie epidemiologiczne, podnosząc, że zgłosił organom podejrzenie trzech chorób zawodowych, tymczasem wydana decyzja dotyczy tylko jednego schorzenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Z. M. stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygania stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.- dalej zwanego rozporządzeniem). Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej ujętej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do wskazanego powyżej rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowaniu prowadzonemu przez organy sanitarne nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a wydana ostateczna decyzja negatywna dla skarżącego została szczegółowo i w sposób przekonujący uzasadniona, przy czym jej wydanie zostało poprzedzone wnikliwym postępowaniem dowodowym organów. Sąd przy tym podkreślił, iż sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczyła tylko jednej ze zgłoszonych przez skarżącego jednostek chorobowych, a mianowicie przewlekłej choroby narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. Sąd wskazał, iż w trakcie postępowania drugoinstancyjnego skarżący został poddany badaniom w Centrum Naukowym Medycyny [...] w W., a wyniki przeprowadzonych tam badań potwierdziły wyniki wcześniejszych ustaleń jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia. Badania te w sposób jednoznaczny wskazują na fakt, że schorzenia rozpoznane u skarżącego, a dotyczące zwyrodnień kręgosłupa, nie zostały spowodowane warunkami pracy, jak i nie figurują one w wykazie chorób zawodowych. W związku z czym, jako uzasadnioną w ocenie Sądu należy przyjąć odmowę organów sanitarnych uznania powyższych schorzeń za chorobę zawodową. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nierozpoznania sprawy w zakresie pozostałych dwóch zgłoszonych przez Z. M. jednostek chorobowych, stwierdził, iż rzeczą organów administracji będzie przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w odniesieniu do pozostałych zgłoszonych przez skarżącego schorzeń. Z tym, że jak podkreślił Sąd działanie, czy raczej bezczynność organów w zakresie dwóch jednostek chorobowych, nie była i nie mogła być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez wadliwe uznanie przez Sąd ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż zgłoszenie przez pracownika trzech, niezależnych od siebie podejrzeń choroby zawodowej zwalnia właściwy organ od zgromadzenia w jednym postępowaniu pełnej dokumentacji lekarskiej i wydania na jej podstawie całościowej decyzji w tym przedmiocie podczas, gdy przepisy wymienionego rozporządzenia nakładają na właściwe organy obowiązek wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dokumentacyjnego, tj. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej i wydania na ich podstawie jednej decyzji, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu przed organami właściwymi nie doszło do obrazy art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz przepisów rozdziału 2 k.p.a. i postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący podczas, gdy z akt sprawy wynika, że nie zostały przeprowadzone wszystkie dowody związane z ustaleniem przez właściwy organ przesłanek stwierdzenia (bądź braku) choroby zawodowej u skarżącego, a uchybienie to mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy, gdyż jego stwierdzenie prowadziło do uwzględnienia skargi; - naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się Sądu w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi, w tym podnoszonych tam racji mających potwierdzenie w dokumentach, których nie dopuszczono, jako dowody w sprawie i nie wyjaśnienie zasadności orzeczenia w tych punktach, czym w efekcie naruszona została zasada wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i swobodnej oceny dowodów wywodzona z art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że zawnioskowane przez skarżącego dokumenty miały znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż ogół przepisów rozporządzenia (w tym: § 3 ust 2, § 7 ust 4, § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1) przekonuje, że obowiązkiem właściwych organów jest koncentracja materiału dowodowego i wszechstronne jego rozważenie. W przypadku więc, gdy skarżący zgłosił konkretne podejrzenia postępowanie winno było obejmować wszystkie rodzaje chorób, a nie wybranych selektywnie. Nie sanuje tych uchybień dostrzeżenie przez Sąd możliwości przeprowadzenia odrębnych postępowań. Zdaniem skarżącego konsekwencją przyjęcia wadliwej wykładni przepisów materialnoprawnych rozporządzenia, jest naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd i uznał, że nie doszło do ich obrazy. Tymczasem zasada koncentracji materiału dowodowego sprawy, jak i konieczność jego wszechstronnego rozważenia [art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.], nakładała na organ właściwy obowiązek jego uzupełnienia poprzez nakazanie określonym jednostkom organizacyjnym (§ 7 ust. 1-3 rozporządzenia) wydania orzeczenia w przedmiocie wszystkich podejrzeń choroby zawodowej powołanych przez skarżącego (w tym nierozpoznanych poz. 13 i 19 wykazu chorób zawodowych, art. 84 § 1 k.p.a.). Dalszym skutkiem tych uchybień było w ocenie skarżącego naruszenie uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym - art. 7-12 k.p.a. Aprobatę tego stanu przez Sąd spowodowała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie Sądu. Skarżący zarzucił również nieustosunkowanie się merytoryczne Sądu w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich argumentów wskazanych w skardze [art. 141 § 4 p.p.s.a.] oraz nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych przez skarżącego [art. 106 § 3 p.p.s.a.]. Skarżący stwierdził przy tym, iż chodzi tutaj o załączniki dołączone do skargi oraz do pisma z dnia 26 lutego 2007 r., które zresztą powinny mieć odzwierciedlenie w dokumentacji PWIS. Zdaniem skarżącego potwierdzają one istnienie choroby zawodowej narządu ruchu wskazanej w pkt [...] wykazu chorób, jak i uszkodzenia łąkotki kolana, które to schorzenie powstało w [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a które to uchybienie skarżący upatruje w tym, iż wadliwie zdaniem autora kasacji przyjął Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu przed organami nie doszło do obrazy art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz przepisów rozdziału 2 k.p.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach kasacji skarżący wywodzi z zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji tego, iż organ wydał decyzję w odniesieniu tylko do jednej zgłoszonej przez pracownika choroby, mimo dokonanego zgłoszenia, jak wskazano w skardze "trzech, niezależnych od siebie podejrzeń choroby zawodowej". W konsekwencji ograniczenia postępowania, zdaniem skarżącego, nie doszło do zgromadzenia w jednym postępowaniu pełnej dokumentacji lekarskiej i wydania na jej podstawie całościowej decyzji. Trzeba stwierdzić, iż przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie, czy są podstawy do rozpoznania u Z. M. choroby zawodowej w postaci "przewlekłej choroby narządu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, nadmiernym przeciążeniem: zapaleniem pochewek ścięgnistych i kaletek maziowych, uszkodzeniem łękotki, mięśni i przyczepów ścięgnistych, martwicy kości nadgarstka, zapaleniem nadkłykci kości ramieniowej, zmęczeniowym złamaniem kości". Jest to jednostka chorobowa przewidziana w poz. [...] wykazu chorób stanowiącego załącznik rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, iż brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej określonej w poz. [...] cyt. wykazu. Istotnym jest przy tym fakt, iż zaskarżona decyzja do żadnej innej jednostki chorobowej skarżącego poza wymienioną w poz. [...] wykazu nie odniosła się, co jednocześnie ograniczyło zakres kontroli sądowej do przedmiotu wynikającego z decyzji skarżonej. Tym samym nie było podstaw do dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny czy u skarżącego występują inne niż wskazane w kontrolowanej decyzji choroby, bowiem przedmiotem sprawy było stwierdzenie istnienia określonej choroby wskazanej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, a nie stwierdzenie istnienia jakiejkolwiek innej choroby zawodowej. Podkreślić trzeba, iż Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji publicznej. Nie jest też uprawniony zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym zarzutem, jak i w związku z nawiązaniem w uzasadnieniu tegoż zarzutu do art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Nie są w tej sytuacji uprawnione wywody strony skarżącej odnoszące się do pominięcia dowodu z dokumentów nawiązujących do jednostek chorobowych nie będących przedmiotem ustaleń i oceny decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem. Wbrew też odmiennym wywodom kasacji sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok te wszystkie elementy zawiera, a zarzut braku prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny jest całkowicie chybiony. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.