VI SA/Wa 867/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w części dotyczącej punktów gier oddala skargę Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "F." z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] odmawiającą spółce F. zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Skarbowej w L. decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] udzielił spółce F. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Wykaz punktów gier stanowi załącznik Nr 1 do ww. decyzji. Ponieważ strona nie wniosła odwołania, powyższa decyzja stała się ostateczna. "F." Spółka z o.o. wnioskiem złożonym dnia [...] października 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2006r., zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w L. o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] (ze zmianami) w zakresie Załącznika Nr 1 do ww. decyzji, dotyczącego lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Jako lokalizacje punktów gier na automatach o niskich wygranych spółka zaproponowała punkty przyjmowania zakładów wzajemnych "[...]". Dodatkowo do wniosku dołączona została opinia prawna stwierdzająca, iż w ustawie z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 z późn. zm.) brak jest przepisów ograniczających możliwość prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w tych samych lokalizacjach, w których znajdują się punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. W dniu [...] stycznia 2007r. Dyrektor Izby Skarbowej w L., na podstawie art. 155 k.p.a., wydał decyzję nr [...] odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na terenie województwa [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskowanym zmianom decyzji sprzeciwiają się szczególne uregulowania zawarte w przepisie art. 7 ust. 1a ww. ustawy. Jednocześnie podkreślił, że przepis art. 7 ww. ustawy określa miejsca, w których dozwolone jest urządzanie poszczególnych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, objętych wymogiem uzyskania stosownych zezwoleń. Na podstawie art. 7 ust. 1 a ww. ustawy, urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie "w punktach gier na automatach o niskich wygranych". Z kolei art. 9 ww. ustawy definiuje miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier i zakładów wzajemnych, wskazujące na wyraźnie rozdzielenie pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych oraz punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. W związku z powyższym poszczególne gry i zakłady wzajemne nie mogą być prowadzone w jednym lokalu. "F." Spółka z o.o. pismem z dnia [...] lutego 2007r., wniosła do Ministra Finansów o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego (art. 7 ust. 1 a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ww. ustawy) poprzez błędną wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może zostać usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. W złożonym odwołaniu spółka zakwestionowała stanowisko organu I instancji i podniosła, że przedstawił on błędną interpretację przepisów art. 7, art. 9 i art. 30 ww. ustawy, wskazującą na fakt, że w obrębie lokalu, w którym prowadzone są tzw. zakłady bukmacherskie "nie jest możliwe" prowadzenie punktu gier na automatach o niskich wygranych, tym samym stanowią one przeszkodę dla dokonania żądanej zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Spółka w odwołaniu podkreśliła, że przepisy art. 7 ust. 1 a ww. ustawy mają na celu wskazanie, że w przypadku urządzania gier na automatach o niskich wygranych muszą zostać spełnione przesłanki wymienione w innych przepisach tej ustawy. Jednocześnie w odwołaniu wskazano, że przepis art. 9 ust. 3 ww. ustawy zawiera ustawową definicję punktu gry na automatach o niskich wygranych, a sam art. 9 zawiera słowniczek definicji pojęć używanych w ww. ustawie. Minister Finansów po przeanalizowaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, iż materiał dowodowy sprawy nie potwierdza zasadności podnoszonego przez Stronę zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego art. 7 ust. 1a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ww. ustawy. Z dokumentów sprawy, zdaniem Ministra Finansów wynika, że uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmawiającej Spółce z o.o. "F." zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] - jest niedopuszczalne, ze względu na obowiązujący stan prawny. W świetle przepisów cytowanej ustawy nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, kasyn oraz salonów gier. Prowadzenie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych dozwolone jest w ściśle określonych miejscach, wymienionych w art. 7 ww. ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 a ww. ustawy stanowi, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych. Przepis art. 7 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Zgodnie z przepisem art. 30 ww. ustawy punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych. Lokale te mają być zaś - jak wskazuje przepis - oddalone co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Przy czym stosownie do treści art. 7 ust. 3 ww. ustawy, przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Ustawodawca, definiując w art. 9 ww. ustawy miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, posługuje się pojęciem kasyna gry, salonu gry binga pieniężnego, salonu gier na automatach, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych oraz punktu gier na automatach o niskich wygranych. Powyższe przepisy należy stosować łącznie z generalną zasadą określoną w art. 3 ww. ustawy, na podstawie której urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Przywołany przez stronę Wyrok NSA Warszawie nr FSK 1928/04 z dnia 21 czerwca 2005 r. nie dotyczy bezpośrednio punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, ani też punktów gier na automatach o niskich wygranych. Przyjmując przez analogię wykładnię przedstawioną w tym wyroku odnoszącą się do salonu gier na automatach (art. 9 ust. 1 lit.b ww. ustawy) do punktów przyjmowania zakładów wzajemnych (art. 9 ust. 2 ww. ustawy) i punktów gier na automatach o niskich wygranych (art. 9 ust. 3 ww. ustawy) to definicje punktów przyjmowania zakładów wzajemnych i punktów gier na automatach o niskich wygranych użyte w ww. przepisach mają charakter i merytoryczny, i techniczny. Ten pierwszy oznacza wyróżnienie określonej kategorii ontologicznej i możliwie pełne odgraniczenie jej od innych kategorii, a drugi ustalenie terminu zbiorczego dla rozmaitych kategorii analitycznych, a więc po to, aby posługiwać się tym terminem w treści aktu prawnego w celu uniknięcia zbędnych powtórzeń, zwiększających objętość aktu prawnego (B. Brzeziński: Szkice z wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2002, s. 39). Tym samym ta istotna z normatywnego znaczenia różnica oznacza, że zdefiniowane merytorycznie pojęcia punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i punktu gier na automatach o niskich wygranych odnosi się wyłącznie do tych przepisów, w których ustawodawca używa powyższych określeń. W tym też znaczeniu ustawodawca przez użycie określeń punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i punktu gier na automatach o niskich wygranych w sposób techniczny doprowadził do skrócenia tekstu tych przepisów. Dokonując analizy brzmienia przepisów art. 7 ust. 1 a i art. 7 ust. 3 i art. 9 ww. ustawy organ stwierdził, że intencją ustawodawcy wyrażoną w nich - jak również w innych przepisach ustawy - jest ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Tak wyraźne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności (w szczególności w art. 7 ust. 1-3 ww. ustawy) jest wyraźną dyspozycją, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Konstrukcja ta jest ukierunkowana na zapewnienie sprawności funkcjonowania w otoczeniu prawnym i rynkowym w jakim istnieją podmioty zajmujące się działalnością w zakresie hazardu i ma za zadanie minimalizować niepewność i niejasności związane z ich funkcjonowaniem. Ustawodawca, wprowadzając wyraźny rozdział pomiędzy prowadzeniem tych aktywności, stoi również na straży stabilności sektora i interesów klientów podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Przyjęty jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie przepisami szczególnymi zawierającymi warunek zmiany decyzji w przedmiocie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych jest art. 7 ust. 1a, art. 9 pkt 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Minister Finansów nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony - przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Jednocześnie, mając na uwadze powyżej przedstawione wyjaśnienia, w ocenie Ministra Finansów zapisy zawarte w art. 7 ust. 1a i ust. 3 ww. ustawy są wystarczającą przesłanką do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach na terenie województwa [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Finansów spółka F. zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj., przepisów art. 7 ust. 1 a, art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jak wynika z akt nadesłanej sprawy administracyjnej w czynnościach procesowych podejmowanych w toku sprawy oraz w zaskarżonej decyzji główną uwagę poświęcono analizie przepisów art. 3, 7, 9, 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych mającej na celu wykazanie, że jest dopuszczalne (jak twierdzi strona), bądź niedopuszczalne (zdaniem organu) sytuowanie punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych w których przyjmowane są zakłady wzajemne. Skoro w rozpatrywanej sprawie został złożony wniosek o zmianę decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (decyzja z dnia [...] września 2003r. Nr [...]) w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier wskazanych w decyzji zezwalającej i zastąpienie ich nowymi lokalizacjami punktów gier, w pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność uwzględnienia takiego wniosku w kontekście istotnych cech decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w omawianej branży. Innymi słowy, podstawowym zagadnieniem jest ustalenie, czy elementem koniecznym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest wskazanie konkretnych punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Bezwzględny wymóg ustalenia powyższej kwestii jest związany z możliwością zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. jedynie w sytuacji gdy przedmiotowa ostateczna decyzja administracyjna nie posiada wad kwalifikowanych, jej cel nie został osiągnięty oraz przy wydawaniu której organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym "luzem decyzyjnym". Przy czym ewentualna zmiana takiej decyzji (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 267/06). Nie może przy tym ujść uwadze, że doniosłość omawianego trybu zmiany decyzji administracyjnej związana jest z problematyką trwałości decyzji ostatecznych. Ponowne bowiem zajęcie się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny ostateczną i niewadliwą decyzją, wydaje się być sprzeczne z zasadą trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Na tle rozpatrywanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] jest decyzją ostateczną, to jest taką od której nie służy odwołanie administracyjne w toku instancji. Spełnienie tego warunku dało organowi możliwość rozważenia, czy ww. decyzja może zostać zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Należy podkreślić, że podjęcie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonane tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej i z udziałem tych samych stron. Pojęcie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy było przedmiotem wielokrotnych analiz zarówno w literaturze jak i orzecznictwie sądowym (v. np. Jan Zimmermann "Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym", PiP 1987, nr 5, Zbigniew Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", PiP 2007/4, Barbara Adamiak: "Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej" Z.N.S.A. nr 1(10) /2007, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA nr 1/2001, poz. 7). Konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej występuje wówczas, gdy akty lub czynności organu administracji dotyczyć będą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. Złożenie wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. Oznacza to, że art. 155 k.p.a. może być zastosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz. Zakamycze 2005 r, str. 360). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała podstawa prawna decyzji z dnia [...] września 2003 r. na mocy której udzielono stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Udzielając twierdzącej odpowiedzi na pytanie sformułowane na wstępie niniejszych rozważań, tj. uznanie, że elementem koniecznym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest wskazanie konkretnych punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż w myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zasadą jest, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych powinno zawierać m.in. miejsce urządzania gier lub zakładów. Przepis art. 37 ww. ustawy wskazuje, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach. Z zestawienia tych przepisów wynika więc, że elementem koniecznym przedmiotowego zezwolenia wyznaczającym granice tejże decyzji jest precyzyjne wskazanie punktów, w których gry o niskich wygranych są urządzane. Skoro tak, to nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wskazanych w niej ww. elementów koniecznych w trybie art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Przy innym rozumieniu ten rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a). Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.