III SA/Łd 349/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skarg S. M. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...],nr[...], nr[...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargi, 2. przyznaje adwokatowi J. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ulicy A. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych obejmującą kwotę podatku od towarów i usług – tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi J. K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 349/07 UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 sierpnia 2006 roku (data wpływu 31 sierpnia 2006 roku) S. M., powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją przepisów dotyczących ograniczenia wysokości wydatków mieszkaniowych, wniósł o korektę dotychczas otrzymywanego dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzjami Prezydenta Miasta Ł. i wyrównanie dodatków za okres od 1 kwietnia 2002 roku do 31 marca 2006 roku. Decyzjami z dnia [...] Nr [...] – [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania zakończonego prawomocnymi decyzjami w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie wskazanym w art. 145a § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje doręczono stronie w dniu 20 września 2006 roku. W dniu 26 września 2006 roku S. M. złożył w siedzibie organu I instancji wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu prośby skarżący podniósł, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie nastąpiło z jego winy. Wskazał, iż nie został on poinformowany przez pracowników organu o przysługujących mu prawach i obowiązkach wynikających z rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. W dniu 16 października 2006 roku strona złożyła pismo zatytułowane wniosek o wznowienie postępowania, wskazując, że ponawia swój wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 31 sierpnia 2006 roku. Wezwaniem z dnia 25 października 2006 roku Prezydent Miasta Ł. zobowiązał S. M. do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy pismo złożone w dniu 26 września 2006 roku było wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania czy też odwołaniem od decyzji z dnia 6 września 2006 roku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie S. M. oświadczył, że pismo wniesione w dniu 26 września 2006 roku jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 20 września 2006 roku wraz z doręczeniem mu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , z których dowiedział się o terminie do złożenie wniosku o wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt P 4/05. Decyzjami z dnia [...] Nr [...] do [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność wcześniejszego zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 30 listopada 2006 roku S. M. uzupełnił wniosek o przywrócenie terminu wskazując, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieznajomości prawa w sytuacji egzystowania na granicy ubóstwa, co znacznie ogranicza mu dostęp do środków masowego przekazu, z których mógłby dowiedzieć się o wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dodatków mieszkaniowych i w konsekwencji złożyć wniosek o wznowienie postępowania w terminie. Postanowieniami z dnia [...] Nr od [...] do [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 58, 59 i 145a § 2 K.p.a., odmówił S. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowań po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 roku w sprawie ponownego naliczania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ I instancji wskazał, że warunkiem przywrócenia terminu zgodnie z art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego jest łączne spełnienie czterech przesłanek: uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, zachowania terminu 7 dni od dnia ustania przyczyn uchybienia i dokonania czynności, dla której był określony termin. W ocenie organu, S. M. nie wskazał żadnej przyczyny, która uzasadniałaby brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ stwierdził, że "określenie, że nie wiedziałem nie jest przeszkodą w powyższej sprawie". Organ administracji nie ma obowiązku powiadamiania o zmieniających się przepisach, które są przepisami ogólnodostępnymi. Ponadto organ wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania strona złożyła w dniu 31 sierpnia 2006 roku, a wniosek o przywrócenie terminu w dniu 26 września 2006 roku, nie został zatem spełniony warunek jednoczesnego złożenia wniosków. S. M. złożył zażalenia od powyższych postanowień, wnosząc o ich uchylenie. W ocenie strony zostały one podjęte w oparciu o błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. S. M. ponownie podniósł argumenty wskazywane we wcześniejszych pismach. Postanowieniami z dnia [...] Nr od [...] do [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organ odwoławczy powołał argumenty podane w orzeczeniach organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało ponadto na obszerne orzecznictwo sądowe dotyczące braku winy w uchybieniu terminu, wskazując, że w ocenie organu w sprawie nie nastąpiły okoliczności mogące stanowić przeszkodę w terminowym złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Kolegium, skarżący we wniosku o przywrócenie terminu oraz w uzupełnieniu tego wniosku nie podał żadnej przyczyny i przeszkody uniemożliwiającej złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie. W skargach na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć i przywrócenie terminu do złożenia wniosków o wznowienie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 58, art. 144 i art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, iż w treści decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i [...] , przyznających mu dodatek mieszkaniowy, nie został poinformowany o tym, że sprawa wysokości obliczania dodatku mieszkaniowego znajduje się w Trybunale Konstytucyjnym oraz że w przypadku rozstrzygnięcia przez Trybunał o niekonstytucyjności dotychczasowych przepisów będą mu przysługiwały określone prawa, a także obowiązki przy staraniu się o korektę dotychczas otrzymanych dodatków. Dodatkowo, po złożeniu w dniu 31 sierpnia 2006r. pisma o korektę otrzymywanych dodatków mieszkaniowych organ nie poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowań. Skarżący podniósł, iż złożony przez niego w dniu 26 września 2006r. wniosek o przywrócenie terminu spełnia wszystkie określone w art. 58 k.p.a. przesłanki. S. M. wniósł również o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie całkowitym. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie. Postanowieniami z dnia 24 maja 2007 roku skargi S. M. na postanowienia z dnia [...] zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego przez ustanowienie adwokata oraz umorzył postępowanie o zwolnienie od kosztów sadowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów administracji naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonych postanowień oraz postanowień organu I instancji. Zgodnie z treścią przepisu art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. W świetle przepisu art. 58 k.p.a., przesłanki, które łącznie należy spełnić w celu przywrócenia przez organ terminu są następujące: a) wniesienie prośby o przywrócenie terminu, b) wniesienie prośby o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, c) jednocześnie z wniesieniem prośby należy dokonać czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, d) uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny, natomiast źródłem sporu między stronami jest interpretacja okoliczności sprawy, a w konsekwencji ocena spełnienia opisanych wyżej przesłanek. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, iż strona musi uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W prośbie o przywrócenie terminu powinno się wykazać, że mimo całej staranności nie udało się zachować terminu. W ocenie organu I instancji, strona w ogóle takich okoliczności nie powołała, natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. powołane przez stronę okoliczności nie uzasadniają przywrócenia terminu. Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. Nie ulega wątpliwości, na co zwrócił uwagę skarżący, że przepis art. 58 k.p.a. nie wskazuje wprost okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Pewne ogólne zasady zostały natomiast wypracowane w poglądach doktryny, a przede wszystkim w orzecznictwie sądów orzekających w konkretnych sprawach. W orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, w sytuacji dopuszczenia się przez stronę chociażby lekkiego niedbalstwa (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 października 2000 roku sygn. akt I SA/Gd 560/00, Lex 46437). W konsekwencji tego, to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że zachowała ona należytą staranność, a mimo tego dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od woli i możliwości osoby zainteresowanej i istniejącej przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 marca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1559/05, Lex nr 227785). We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skarżący wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, bowiem nie został poinformowany przez organy administracji o zaskarżeniu zapisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych do Trybunału Konstytucyjnego oraz o będącym tego konsekwencją orzeczeniu Trybunału mogącym stanowić podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego. Podniósł, iż jego trudna sytuacja materialna uniemożliwia mu dostęp do codziennej prasy i przepisów prawnych. W ocenie Sądu, nie są to okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniałyby przywrócenie terminu do złożenia wniosku, wynikającego z art. 58 k.p.a. Do przykładowych okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na skorzystanie z pomocy innych osób, powódź, pożar itp. Te wypracowane w orzecznictwie przyczyny uzasadniające brak winy w uchybieniu terminu, w sposób wyraźny odnoszą się do okoliczności gwałtownych i nieprzewidzianych, które stanowią obiektywnie niezależną od strony przyczynę niedokonania czynności procesowej. Natomiast niedochowanie terminu wynikające z braku wiedzy w zakresie obowiązującego stanu prawnego nie mieści się we wskazanej wyżej grupie przyczyn. Zarówno akty prawne jak i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego publikowane są w Dziennikach Ustaw i brak możliwości ich zakupu nie zwalnia obywateli z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Bezpłatny dostęp do tego typu publikacji, jak również do prasy codziennej zagwarantowany jest w instytucjach publicznych, jak również w bibliotekach miejskich. Powołany przez skarżącego przepis art. 9 k.p.a. istotnie nakłada na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie sposób jednak wywnioskować z treści tego przepisu, że organy administracji publicznej mają pełnić funkcje fachowego pełnomocnika strony. Nie można zatem utożsamiać obowiązku organów, wynikającego z cytowanego art. 9 k.p.a., z obowiązkiem informowania strony o wszelkich zmianach w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej, obowiązek należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy ciąży na organach administracji dopiero od momentu wszczęcia konkretnego postępowania. Obejmuje więc cały tok postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu jego zakończenia wydaniem decyzji ostatecznej. Podobne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie, między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2003 roku sygn. akt I SA 1520/02 (Lex nr 156509), z dnia 30 lipca 1999 roku sygn. akt I SA 2176/98 (Lex nr 48575) oraz z dnia 4 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I OSK 1148/05 (Lex nr 209133). W rozpatrywanej sprawie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań dotyczących przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego zostały wszczęte dopiero wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2006 roku i od tego dopiero momentu na organie ciążył wskazany wyżej obowiązek. Poza sporem jest jednak, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu wynikającego z art. 145a § 2 k.p.a. zakreślającego miesięczny okres na złożenie wniosku, a wobec nieprzytoczenia przez skarżącego okoliczności uzasadniających niezawinione uchybienie powyższemu terminowi, jego wniosek nie mógł zostać rozpatrzony przez organ pozytywnie. Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd ma świadomość stosunkowo krótkiego terminu, jaki zakreślił ustawodawca dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją na podstawie którego wydana została decyzja. Jednakże, jak już na wstępie wskazano, sądy administracyjne powołane zostały do oceny zgodności z prawem działalności administracji publicznej i poza zakresem ich orzekania czy oceny pozostaje słuszność wprowadzenia konkretnych przepisów prawa. Instytucja wznowienia postępowania ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, a więc takich, do których odnosi się ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 k.p.a. Z powyższych względów, uchylenie bądź zmiana takich decyzji ograniczona została przez ustawodawcę ściśle określonymi przesłankami i terminami. Mając na uwadze, że skarżący nie wykazał, aby uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowań w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt P 4/05 nastąpiło bez jego winy, co oznacza, iż nie dopełniona została jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., warunkujących pozytywne rozpatrzenie przez organy wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, rozważania na temat pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie stają się bezprzedmiotowe. Jak zaznaczono bowiem wyżej, jedynie łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. uprawnia organ do przywrócenia terminu dla dokonania czynności procesowej obwarowanej terminem. Z omawianych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd skargę oddalił. O wynagrodzeniu dla wyznaczonego z urzędu pełnomocnika strony skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 250 cytowanej ustawy.