I OSK 1875/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Jerzy Bujko del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 338/07 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną Po rozpoznaniu skargi A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 338/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wydaną w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Ł. w dniu [...], działając w oparciu o art. 104, art. 108 ust. 1 k.p.a., art. 7, art. 8 ust. 2 pkt 1 oraz art. 12 ust.1 i 4 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, art. 3 pkt 23 ppkt c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) przyznał A. K. zaliczkę alimentacyjną w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. Strona odwołała się od tej decyzji domagając się przyznania zaliczki alimentacyjnej od [...]. Wskazała, że wniosek skierowany do komornika sądowego wysłała pocztą w dniu [...]. Przesyłkę zwrócono z adnotacją "adresat odmówił przyjęcia z powodu braku określenia dzielnicy". W związku z tym ponownie wysłała - tak samo zaadresowany - wniosek do komornika. Za drugim razem został on przyjęty. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Kolegium stwierdziło, że wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej został przez stronę wniesiony do komornika sądowego w dniu [...] i dlatego zgodnie z art. 10 ustawy organ ustalił prawo do wnioskowanego świadczenia od dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów dotyczących odmowy przyjęcia przez komornika sądowego wniosku złożonego przez skarżącą w dniu [...], organ stwierdził, że organem właściwym do badania prawidłowości działań organu egzekucyjnego jest sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. utrzymywała, że ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej powinno nastąpić od [...]. W jej ocenie jako datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia należało przyjąć dzień [...]. Wskazując na odmowę przyjęcia przez komornika sądowego pierwotnego wniosku skarżąca nadmieniła, że w poprzednim okresie zasiłkowym miała miejsce analogiczna sytuacja i wówczas organ zasiłkowy bez zastrzeżeń uznał datę nadania pisma jako datę złożenia wniosku. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania zaliczki alimentacyjnej, a istotą sporu było ustalenie początkowego okresu, od którego świadczenie winno być przyznane. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy prawo do zaliczki alimentacyjnej ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Oznacza to, iż organ określając okres wypłaty świadczenia ma obowiązek prawidłowego ustalenia daty złożenia przez stronę wniosku o jego przyznanie. Jako tą datę należy przyjąć dzień złożenia wniosku osobiście w siedzibie organu lub nadanie przez stronę wniosku w polskiej placówce pocztowej. Możliwość nadania pisma procesowego za pośrednictwem poczty przewiduje art. 57 § 5 k.p.a., stanowiący, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem m.in. nadano pismo w polskim urzędzie pocztowym. Wówczas decyduje data stempla pocztowego. Zdaniem Sądu błędne było działanie organu odwoławczego, który nie poddając w wątpliwość twierdzenia strony uznał, iż organem właściwym do badania prawidłowości działań komornika sądowego jest sąd powszechny, zaś skarżącej przyznał uprawnienia od [...]. Skarżąca w sposób wystarczający do doręczenia przesyłki wskazała do kogo kieruje pismo. Organ egzekucyjny nie był uprawniony do odmowy przyjęcia wniosku skarżącej skierowanego na adres jego kancelarii. Jeżeli istniały jakiekolwiek wątpliwości co do właściwości miejscowej, komornik powinien wydać postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy organowi właściwemu (art. 200 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c.). Co prawda nadzór nad działaniem komornika sądowego, w tym zakresie, sprawuje sąd powszechny, to jednak należy mieć na uwadze, iż sprawa o przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej należy do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych. Komornik sądowy nie jest organem administracji i w sprawie o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej jedynie pośredniczy w przekazaniu do organu wniosku strony wraz z dokumentacją dotyczącą prowadzonej egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. W ocenie Sądu akta sprawy przemawiają za uznaniem, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem w dniu [...]. Nadto w razie wątpliwości organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić ponad wszelką wątpliwość datę złożenia wniosku, z uwzględnieniem treści art. 57 § 5 k.p.a. W konkluzji Sąd pierwszej instancji nakazał, aby Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonało prawidłowego ustalenia terminu złożenia przez skarżącą przedmiotowego wniosku i określiło początkowy termin, od którego świadczenie winno być wypłacane. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez radcę prawnego M. W., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj: a) art. 10 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 61 § 1 i 3 k.p.a. przez rażąco błędną wykładnię, gdyż przepisy te nie kształtują terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, zaś postępowanie administracyjne jest wszczęte na wniosek strony z chwilą złożenia tzn. doręczenia żądania organowi, nie zaś z chwilą nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej; b) art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że brak działania komornika rodzi skutki w sferze postępowania administracyjnego; c) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kontrola legalności decyzji administracyjnych daje podstawę do kontroli pod względem celowości i słuszności, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, zważywszy na art. 57 § 5 k.p.a., że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż norma ta nie może mieć zastosowania z uwagi na brak terminu do złożenia wniosku; d) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, które sprowadza się do wskazania uchybienia, które nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy przy jednoczesnym braku dokonania pełnej oceny legalności rozstrzygnięcia organów administracji. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że sformułowane przez Sąd pierwszej instancji rozważania są wadliwe. Art. 10 ustawy w żaden sposób nie kształtuje terminu do złożenia wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, a ponadto nie wyłącza zastosowania zasady określonej w art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Art. 18 ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tej ustawie ani w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a także w kodeksie postępowania administracyjnego nie określono terminu do złożenia wniosku, a ustawodawca przesądził jedynie, kiedy postępowanie administracyjne zostaje wszczęte na wniosek strony. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że art. 57 § 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie, ponieważ odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy stronie przysługuje określony termin, np. do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie pominął natomiast art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W niniejszej sprawie przepisy przewidują jednie modyfikację, że datą wszczęcia postępowania jest data złożenia (doręczenia) wniosku u komornika, który działa jako pośrednik między organem administracji a stroną. Jeżeli strona nadała listem polecony wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej to data nadania tej przesyłki nie ma znaczenia w postępowaniu o przyznanie wskazanego świadczenia; postępowanie zostaje wszczęte z chwilą, kiedy przesyłka zostanie doręczona komornikowi. Jak przewiduje art. 10 ust. 1 ustawy prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, że wszczęcie postępowania następuje w chwili nadania wniosku w placówce pocztowej jest sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego oraz art. 77 Konstytucji RP. Trudno założyć, że postępowanie zostaje wszczęte przed momentem, w którym organ miał możliwość zapoznania się z treścią żądania strony. Kolegium podkreśliło, że nawet przyjmując pogląd Sądu pierwszej instancji, to rozstrzygniecie organu odwoławczego nie nosi cech, które uzasadniałyby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania stwierdzone przez Sąd winno mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na utrwalone orzecznictwo stwierdziło, że o istotnym wpływie uchybień można mówić w sytuacji, w której gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści. Tymczasem niezależnie czy żądanie strony zostało złożone u komornika w dniu [...] czy [...] nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w innym kształcie niż to miało miejsce. W szczególności nie ma możliwości przyznania zaliczki alimentacyjnej od miesiąca, w którym nadano wniosek do komornika, czy też organu pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło na koniec, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie wypowiedział się, w jaki sposób naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Jednakże zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zagadnienie, czy przepis art. 10 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przewiduje termin, którego dochowanie przez stronę winno być oceniane w oparciu o regulację art. 57 § 5 k.p.a. W nauce prawa "terminem nazywa się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie" (A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268). Ogólnie terminy dzielą się na materialne i procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku nie może dojść do nawiązania stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Omawiany przepis posługuje się pojęciem okresu zasiłkowego, do końca którego może zostać ustalone prawo do zaliczki alimentacyjnej. Stosownie zaś do regulacji art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) przez okres zasiłkowy należy rozumieć okres od dnia [...] do dnia [...] następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Zatem ukształtowanie prawa jednostki do zaliczki alimentacyjnej w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego może nastąpić w zdefiniowanym wyżej okresie zasiłkowym. Oznacza to, że aby w danym okresie zasiłkowym uzyskać zaliczkę alimentacyjną wniosek o jej przyznanie musi zostać złożony w ciągu tego okresu. W przypadku niezłożenia wniosku w okresie zasiłkowym nie dojdzie do nawiązania stosunku materialnoprawnego, wyrażającego się ustaleniem prawa do tego świadczenia w danym okresie. Z treści komentowanego przepisu wynika, iż data złożenia wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej determinuje w sposób bezpośredni początkowy termin, od którego ustalone zostanie prawo do niniejszego świadczenia, jak również decyduje o tym, czy wniosek został złożony w danym okresie zasiłkowym. Zatem data złożenia wniosku nie jest obojętna w procesie ustalania prawa do świadczenia. W związku z tym należy zakładać, że dla osoby wnioskującej o przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej nie jest obojętne, od kiedy prawo to zostanie ustalone. Wobec tego osoba, która zamierza uzyskać zaliczkę alimentacyjną od określonego miesiąca w danym okresie zasiłkowym, winna przed upływem tego miesiąca złożyć u komornika sądowego stosowny wniosek. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że przepis art. 10 ust. 1 omawianej ustawy przewiduje termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Jest to termin materialny, gdyż dotyczy okresu, w jakim może nastąpić ukształtowanie praw jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Dodatkowo należy wskazać, że za powyższym stanowiskiem przemawiają zasady wykładni celowościowej. Zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie pozwala na stawianie w gorszej sytuacji osoby, która nie ma możliwości osobistego złożenia u komornika wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej w stosunku do osoby, będącej w takiej samej sytuacji co do podstaw prawnych uzyskania świadczenia, lecz mającej możliwość osobistego złożenia wniosku w biurze komornika. Zatem, biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione argumenty, należało dojść do wniosku, iż skoro art. 10 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy zawiera termin ocena, czy został on zachowany winna następować w oparciu o regulację art. 57 § 5 k.p.a. Wobec powyższego niezasadne są zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie w takiej sytuacji na znaczeniu tracą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim z uwagi na to, że żaden z postawionych zarzutów nie dotyczy takiego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, iż wobec nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, należy przyjąć – uwzględniając powyższą wykładnię art. 10 ust. 1 omawianej ustawy – że skarżąca A. K. wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej złożyła w dniu [...]. Oczywistym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem, że nieprawidłowe postępowanie komornika sądowego, polegające na odmowie przyjęcia adresowanej do niego przesyłki nie może wywoływać negatywnych skutków dla wnioskodawczyni. Organ winien mieć na względzie, że zaliczka alimentacyjne przyznawana jest w ramach stosunku administracyjnoprawnego i osoba uprawniona nie może ponosić negatywnych skutków niewłaściwego działania podmiotu, za pośrednictwem którego składany jest wniosek. Powyższe stanowisko będzie wiązało organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.