IV SA/Wa 946/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku C. G. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania kondygnacji podziemnej w istniejącym budynku usługowo - biurowym na garaż oraz jego rozbudowie poprzez nadbudowę jednej kondygnacji o funkcji usługowo - biurowej, zabudowę rampy i dobudowę zewnętrznej klatki schodowej z szybem windowym przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...] i ul. [...], na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] i [...]. Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik, który jest integralną częścią decyzji. W pkt 1.1 powyższej decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej budynku, wysokości części nadbudowywanej, wysokość dobudowy klatki schodowej i geometrię dachu (dach płaski). Jednocześnie organ podał, iż z uwagi na rodzaj inwestycji nie ustala się nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. W pkt 1.4 powyższej decyzji określającym warunki obsługi w zakresie komunikacji, organ ustalił, iż dojazd do inwestycji odbywać się będzie na warunkach istniejących, zaś parkowanie na działce własnej przy zachowaniu wskaźników miejsc postojowych w odniesieniu do powierzchni obiektu. Organ podkreślił, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestora obszar analizowany i przeprowadził na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Analiza wykazała możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i M. Sygn. akt IV SA/Wa 946/07 B., uchyliło powyższą decyzję Prezydenta W. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził analizę, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jednakże z analizy tej nie wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności z analizy tej nie wynika, która z działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z treścią wniosku inwestora. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 9 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 kpa tj. w drodze postanowienia, na które służy stronom zażalenie. Kolegium stwierdziło, że skoro teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ulicy [...] i [...] to dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji niezbędne jest uzgodnienie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zarządcą tych dróg. Zdaniem Kolegium brak takiego uzgodnienia stanowi samoistną przesłankę, skutkującą koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego za uzgodnienie takie nie może zostać uznane znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lipca 2006 r., gdyż nie spełnia ono wymogów Sygn. akt IV SA/Wa 946/07 przewidzianych przez art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniesionej przez C. G. został podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dokonanie przez organ odwoławczy błędnej interpretacji, że nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku na działce nr [...] stanowiącego własność skarżącego, narusza kontynuację funkcji. Strona skarżąca zaakcentowała, iż w kompleksie budynków, w którym planuje nadbudowę i rozbudowę swojej posesji prowadzone są m. in.: restauracja, sklepy, apteka, salon fryzjerski, wypożyczalnia kaset, przychodnia lekarska, szkoła języków obcych, salon sprzedaży i napraw sprzętu RTV i inne. Na potwierdzenie tych funkcji istniejącego zespołu pawilonów skarżący załączył odbitki zdjęć z opisem wskazującym stan budynku przed i po dokonaniu rozbudowy przez pozostałych właścicieli pawilonów. Ponadto skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło dwóch dokumentów, a mianowicie pisma z dnia [...] grudnia 2000 r. skierowanego do Głównego Architekta Gminy W., w którym wszyscy właściciele sąsiednich działek wyrazili zgodę na wysunięcie nadbudowy istniejącej przybudówki nad wspólną działką nr [...] (parking) na odległość 2 metrów oraz porozumienia z dnia [...] kwietnia 2001 r. zawartego przed notariuszem, w którym skarżący wyraził zgodę na nadbudowę i rozbudowę pawilonów przez pozostałych właścicieli, w tym m. in. Małżonków B.M. B. Skarżący podkreślił, że na mocy opisanego porozumienia właściciele sąsiednich pawilonów dokonali zabudowy części działki nr [...] o powierzchni 32 m2 i nadbudowały po dwie kondygnacje swoich budynków zyskując w ten sposób 100 % powierzchni użytkowej. Na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. skarżący w uzupełnieniu skargi dodał, że przedmiotowa inwestycja sprowadza się do wyrównania nadbudowy do wysokości budynku. Odnośnie zastrzeżeń Kolegium co do braku wjazdu skarżący podniósł, że budynek funkcjonuje 10 lat, są w nim lokale biurowe i istnieją dwa wjazdy. Jeden wjazd jest przez działki nr [...] i [...], stanowiące własność skarżącego, a drugi od ulicy [...] do wszystkich pawilonów. Sygn. akt IV SA/Wa 946/07 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub znacznej części). Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wszak zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa zdanie pierwsze organ drugiej instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Przesłanek art. 138 § 2 kpa nie można interpretować rozszerzające W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck 1996 r., str. 592). W niniejszej sprawie organ odwoławczy podał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z decyzji Prezydenta W. nie wynika w jaki sposób istniejąca na Sygn. akt IV SA/Wa 946/07 sąsiednich działkach zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo - usługowa oraz usługowa mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej rozbudowy. Należy podnieść, iż organ odwoławczy stawiając przytoczony powyżej zarzut nie uwzględnił istotnych okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, a mianowicie, że przedmiotem inwestycji jest nadbudowa i rozbudowa już istniejącego pawilonu w budynku o zabudowie szeregowej, w którym od kilku lat prowadzona jest działalność usługowa. W tej sytuacji funkcja budynku, który ma być nadbudowany jest stanem istniejącym, zaś parametry inwestycji wyznacza istniejący budynek. Skoro na terenie przeznaczonym pod planowaną inwestycję znajduje się budynek o funkcji biurowo - usługowej to nie jest do zaakceptowania pogląd prezentowany przez organ odwoławczy, że z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, iż planowana rozbudowa stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji. Również nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie niniejszej wymagane jest wydanie przez zarządcę drogi postanowienia wydanego w trybie art. 106 kpa. Zauważyć bowiem należy, że miasto W., zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. W niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ulicy [...] i ulicy [...]. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych ulica [...] posiada kategorię drogi gminnej (wg załącznika nr 1 do uchwały). Natomiast ulica [...] posiada status drogi powiatowej (Uchwała Rady Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.). W myśl przepisu art. 2 w/w ustawy o drogach publicznych zarówno drogi powiatowe i gminne stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy. Sygn. akt IV SA/Wa 946/07 Zatem zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy organem właściwym do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłby Prezydent W., czyli organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, iż uzgodnienia dokonane w trybie art. 106 k.p.a. są formą zajęcia stanowiska przez inny organ uzgadniający. Skoro zatem organ prowadzący postępowanie dotyczące wydania decyzji administracyjnej, jest jednocześnie organem kompetentnym do uzgodnienia decyzji, to brak jest przesłanek do wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. W świetle powyższego stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie konieczne jest uzgodnienie z zarządcą drogi dokonane w formie postanowienia, w trybie art. 106 k.p.a., jest wadliwe. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia.