II SA/Łd 615/07

Dnia 6 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 roku sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z [...] Wójt Gminy w Ł. przyznał D. G. zasiłek rodzinny na dziecko W. G. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2006 roku do 31 sierpnia 2006 roku oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1000 zł (jednorazowo). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy w Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1, art. 150 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 1, 4 i 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. Przesłankę wznowienia stanowi ujawnienie nowej okoliczności, nieznanej organowi w dniu [...] - podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia w firmie A od dnia 6 marca 2006 roku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy w Ł., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881 ze zm.): - uchylił własną decyzję z dnia [...] nr [....] oraz - odmówił D. G. przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko W. G. od dnia 1 lipca 2006r. do dnia 31 sierpnia 2006r., a także odmówił przyznania jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia się dziecka W. G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 15 listopada 2006 roku D. G. złożyła wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z przedłożonych przez nią dokumentów wynikało, iż od dnia 6 marca 2006 roku uzyskała zatrudnienie o czym nie poinformowała organu składając wniosek o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 lipca 2006r. do dnia 31 sierpnia 2006r. Fakt ten stanowił nową okoliczność nieznaną organowi w czasie wydania decyzji z dnia [...] przyznającej wnioskowane świadczenie rodzinne. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż D. G. w dniu 28 lutego 2006 roku zakończyła staż w Gimnazjum Nr [...] w P., a w dniu 6 marca 2006 roku uzyskała zatrudnienie w zakładzie A S.C. w R. Podjęcie pracy przez D. G. stanowiło zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanie dochodu, którego miesięczna wysokość zgodnie z § 18 ust 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powinna zostać dodana do dochodu rodziny obliczonego dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Po dodaniu do dochodu rodziny strony dochodu uzyskanego, dochód ten w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony wynosi 591,48 zł i przekracza kwotę 504 zł uprawniającą do uzyskania wnioskowanego świadczenia rodzinnego, co powoduje konieczność uchylenia dotychczasowej decyzji oraz odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji D. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W odwołaniu strona podniosła, iż nie poinformowała organu o podjęciu pracy, bowiem zatrudnienie podjęła przed złożeniem wniosku o zasiłek rodzinny, a nie w trakcie jego pobierania, a jej sytuacja finansowa w porównaniu do roku 2005 nie uległa zmianie i nie znajduje podstaw do konieczności informowania GOPS o zmianie źródła dochodu. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust 1 i ust 3-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, § 17 i 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż podjęcie przez D. G. zatrudnienia od 6 marca 2006 roku spowodowało przekroczenie ustawowego progu dochodowego na osobę w rodzinie, uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, iż istnieją podstawy do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W dniu 25 maja 2007 roku D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w dniu 6 marca 2006 roku zmieniła pracodawcę i jej przerwa w zatrudnieniu trwała tylko 5 dni. Zdaniem D. G. nie utraciła ona dochodu ani w 2005 roku ani w 2006 roku i w tej sytuacji brak było podstaw do poinformowania organu o zmianie źródła dochodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej powoływanej jako p.p.s.a.. W postępowaniu sądowoadmonistracyjnym sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. W następstwie rozpoznania wniesionej skargi w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) stwierdzić trzeba, że postępowanie przed organem zarówno I jak i II instancji dotknięte jest uchybieniami, które nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego. Uchybienia te to naruszenie prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie (art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a). oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Już samo naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a. stanowi przesłankę uchylenia obydwu decyzji podlegających kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Organ winien bowiem ustalić dochody uzyskiwane przez rodzinę wnioskodawczyni, wskazać, jakie dochody i z jakiego okresu wziął pod uwagę, przytoczyć w uzasadnieniu także sposób ich obliczania. Te wszystkie elementy bowiem podlegają kontroli sądowej. Tymczasem w uzasadnieniach obydwu decyzji organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że wysokość dochodu, po dodaniu wynagrodzenia uzyskanego w 2006r. przesądza o braku podstaw do przyznania świadczeń. Organy zatem nie dokonały niezbędnych w tym zakresie ustaleń, a przyjęły arbitralnie kwotę dochodu. Wprawdzie organ II instancji dokonał wyliczeń matematycznych, brak jednak odwołania się do źródeł cytowanych danych. Stanowi to naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiające dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co już samo w sobie czyni koniecznym ich uchylenie w trybie art. 145 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa oraz wydane na podstawie art. 23 ust 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Do zasiłku rodzinnego matce, ojcu, albo opiekunowi prawnemu przysługuje jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia się dziecka w wysokości 1000 zł (art. 8 pkt 1, art. 9 ust 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Organy administracji nie kwestionują spełnienia przez D. G. pozostałych warunków przyznania zasiłku rodzinnego (art. 4 ustawy), zatem analizując działania tychże organów wypada się skoncentrować na powyższym zagadnieniu. Mając na uwadze treść art. 5 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzić należy, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywne wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy - dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku p o p r z e d z a -j ą c e g o okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Jeżeli wolą ustawodawcy było uwzględnienie zmian w dochodach w innych, późniejszych okresach niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 ust.2, winien to w sposób jasny wskazać. Także regulacje art. 25 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem unormowań zawartych w przepisach wcześniejszych. Przepis art. 25 ust. 1 obliguje osobę ubiegającą się o świadczenia z ustawy do informowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Trafnie skarżąca zdaniem sądu wywodzi, iż organ błędnie przyjął, iż uzyskiwanie dochodu w 2006 roku miało wpływ na wysokość świadczenia, nie jest to okoliczność, która w świetle wcześniejszych rozważań miała wpływ na wysokość świadczenia. Opierając się na regulacji ustawowej skarżąca słusznie podała dochody z roku 2004, z którego dochód stanowi podstawę przyznania świadczeń w następnym okresie zasiłkowym (organ zresztą nie podał szczegółowych wyliczeń dochodu, o czym wyżej już była mowa). Wniosek D. G. o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem złożony w dniu 7 lipca 2006 roku dotyczył okresu zasiłkowego wrzesień 2005 – sierpień 2006, a zatem organy prawidłowo winny badać wysokość dochodów rodziny skarżącej w roku 2004, jako poprzedzającym wskazany okres zasiłkowy. Ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia 3 lipca 2006 roku wynika, iż w roku 2004 rodzina skarżącej uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w łącznej kwocie 13450,12 zł., co daje 373, 61 zł. w przeliczeniu na osobę w rodzinie D. G. Ustalenie kryterium dochodowego rodziny skarżącej wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych byłoby dla niej korzystne i uprawniałoby do otrzymania wnioskowanego zasiłku rodzinnego z dodatkiem. Jednakże organy obu instancji na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez D. G. w roku 2006 z tytułu wynagrodzenia za pracę w A s.c., co spowodowało przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia. Zgodnie bowiem z § 18 ust 1 tegoż rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Na marginesie należy zauważyć, że skoro skarżąca podjęła zatrudnienie w marcu 2006r., następnie od listopada 2006 korzysta z urlopu wychowawczego, to miesięcznie uzyskiwane wynagrodzenie nie jest tożsame z przeciętnym miesięcznym dochodem rodziny w 2006r. Ponieważ jednak organ nie podał sposobu wyliczenia dochodu skarżącej w 2006r., nie można poddać go kontroli ( o czym wyżej była mowa). Uwaga powyższa ma jednak drugorzędne znaczenie. Istotne jest bowiem to, iż regulacje § 17 i § 18 rozporządzenia są w ocenie sądu w sposób oczywisty sprzeczne z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust 2 ustawy. Przepis ten (art.3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1), uwzględnia się utratę lub uzyskanie dochodu (art. 5 ust. 4 i 4a w zw. z art. 3 pkt 23 i 24), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to – przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy przyjmowania innego okresu rozliczeniowego, niż wskazany w art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 2 ustawy. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna art. 23 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Stanowi o tym również norma art. 92 konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno zawierać (...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tylko rozporządzenie wydane zgodnie z powyższą normą stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy. Reasumując stwierdzić należy, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny D. G. na podstawie § 18 Rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania (art. 145 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.). Sąd dostrzega pewną trudność w interpretacji i stosowaniu przepisu art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza w zakresie uwzględniania dochodu utraconego czy uzyskanego, niemniej wszelkie nieścisłości mogą być usunięte jedynie w drodze nowelizacji ustawy. Absolutnie nie może temu służyć regulacja rozporządzenia, stanowi to bowiem wykroczenie poza ramy ustawowej delegacji. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując szczegółowych ustaleń dotyczących dochodów rodziny wnioskodawczyni zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy, wskazując również sposób wyliczenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Na mocy art. 152 zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.