II SA/Łd 616/07

Dnia 6 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 roku sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy w Ł. przyznał D. G. zasiłek rodzinny na dziecko W. G. w kwocie 48 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 roku do 31 sierpnia 2007 roku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy w Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1, art. 150 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 1, 4 i 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Przesłanką wznowienia jest ujawnienie nowej okoliczności, nieznanej organowi w dniu [...] - podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia w firmie A od dnia 6 marca 2006 roku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy w Ł., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881 ze zm.): - uchylił własną decyzję z dnia [...] nr [...] oraz - odmówił D. G. przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko W. G. od dnia 1 września 2006r. do dnia 31 października 2006r.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] D. G. złożyła wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z przedłożonych przez nią dokumentów wynikało, iż od dnia 6 marca 2006 roku uzyskała zatrudnienie o czym nie poinformowała organu składając wniosek o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Fakt ten stanowił nową okoliczność nieznaną organowi w czasie wydania decyzji z dnia [...] przyznającej wnioskowane świadczenie rodzinne. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż D. G. w dniu 28 lutego 2006 roku zakończyła staż w Gimnazjum Nr [...] w P., a w dniu 6 marca 2006 roku uzyskała zatrudnienie w zakładzie A S.C. w R. Podjęcie pracy przez D. G. stanowiło zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanie dochodu, którego miesięczna wysokość zgodnie z § 18 ust 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powinna zostać dodana do dochodu rodziny obliczonego dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Po dodaniu do dochodu rodziny strony dochodu uzyskanego dochód ten w przeliczeniu na osobę wyniósł 591,48 zł i przekroczył kwotę 504 zł uprawniającą do uzyskania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Od powyższej decyzji D. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W odwołaniu strona podniosła, iż nie poinformowała organu o podjęciu pracy, bowiem zatrudnienie podjęła przed złożeniem wniosku o zasiłek rodzinny, a nie w trakcie jego pobierania, a jej sytuacja finansowa w porównaniu do roku 2005 nie uległa zmianie i tym samym nie znajduje podstaw do konieczności informowania GOPS o zmianie źródła dochodu. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 105, 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 5 ust 1 i ust 3-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, § 17 i 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne: - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, - uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Ł. [...] z dnia [...], - odmówiło przyznania D. G. przyznania zasiłku rodzinnego na W. G. na okres od 1 września 2006 roku do 31 października 2006 roku oraz umorzyło postępowanie w zakresie uprawnień do zasiłku rodzinnego w pozostałym okresie zasiłkowym, tj. od 1 listopada 2006 roku do 31 sierpnia 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż podjęcie przez D. G. zatrudnienia spowodowało przekroczenie ustawowego progu dochodowego na osobę w rodzinie, uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie orzekł o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego wyłącznie w okresie dwóch miesięcy, tj. września i października 2006 roku, nie odnosząc się do pozostałego okresu zasiłkowego, który upływa 31 sierpnia 2007 roku. Z akt sprawy wynika, iż D. G. uzyskała prawo do urlopu wychowawczego od 1 listopada 2006 roku i organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] wobec spełnienia kryterium dochodowego w okresie od 1 listopada 2006 roku do 31 sierpnia 2007 roku przyznał zasiłek rodzinny. Należało zatem w tym zakresie postępowanie umorzyć. W odniesieniu natomiast do okresu od 1 września 2006 roku do 31 października 2006 roku należało odmówić przyznania zasiłku rodzinnego. W dniu 25 maja 2007 roku D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w części "pozbawiającej ją uprawnień do zasiłku rodzinnego za okres od 1 lipca 2006r. do 31 października 2007r. Skarga nie obejmuje rozstrzygnięcia w części umarzającej postępowanie w zakresie uprawnień do zasiłku rodzinnego w okresie 1 listopad 2006 – 31 sierpień 2007, skarżąca bowiem otrzymuje zasiłek za ten okres. W uzasadnieniu skargi D. G. wskazała, iż w dniu 6 marca 2006 roku zmieniła pracodawcę i jej przerwa w zatrudnieniu trwała tylko 5 dni. Zdaniem D. G. nie utraciła ona dochodu ani w 2005 roku ani w 2006 roku i w tej sytuacji brak było podstaw do poinformowania organu o zmianie źródła dochodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. W następstwie rozpoznania wniesionej skargi w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 cyt. ustawy) stwierdzić trzeba, że postępowanie przed organem zarówno I jak i II instancji dotknięte jest uchybieniami, które nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego. Uchybienia te to naruszenie prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a) oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Już samo naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a. stanowi przesłankę uchylenia obydwu decyzji w niniejszym postępowaniu. Organ winien bowiem w uzasadnieniu ustalić dochody uzyskiwane przez rodzinę wnioskodawczyni, wskazać, jakie dochody i z jakiego okresu wziął pod uwagę, przytoczyć w uzasadnieniu także sposób ich obliczania. Te uwagi odnoszą się również do sytuacji, w której organ porównuje dochody z różnych okresów. Te wszystkie elementy bowiem podlegają kontroli sądowej. Tymczasem w uzasadnieniach obydwu decyzji organy ograniczyły się jedynie do podania wysokości dochodu świadczącej o braku podstaw do przyznania świadczeń. Organy zatem nie dokonały niezbędnych w tym zakresie ustaleń, a przyjęły arbitralnie kwotę dochodu. Wprawdzie organ II instancji dokonał wyliczeń matematycznych, brak jednak odwołania się do źródeł cytowanych danych. Stanowi to naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiające dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co już samo w sobie czyni koniecznym ich uchylenie w trybie art. 145 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 omawianej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Organy administracji nie kwestionują spełnienia przez D. G. pozostałych warunków przyznania zasiłku rodzinnego (art. 4 ustawy), zatem analizując działania tychże organów wypada się skoncentrować na powyższym zagadnieniu. Mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzić należy, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy - dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który p o p r z e d z a okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Także regulacje art. 25 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem unormowań zawartych a przepisach wcześniejszych. Przepis art. 25 ust. 1 obliguje osobę ubiegającą się o świadczenia z ustawy do informowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Trafnie w świetle powyższych rozważań skarżąca wywodzi, iż organ błędnie przyjął, iż uzyskiwanie dochodu w 2006 roku miało wpływ na wysokość świadczenia. Opierając się na regulacji ustawowej skarżąca słusznie podała dochody z roku 2005, poprzedzającego okres zasiłkowy, z którego dochód stanowi podstawę przyznania świadczeń (organ zresztą nie podał szczegółowych wyliczeń dochodu, o czym wyżej już była mowa). Jednakże organy obu instancji na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez D. G. w roku 2006 z tytułu wynagrodzenia za pracę w A s.c. Zgodnie z § 18 ust. 1 tegoż rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja ta jest w ocenie sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy. Przepis ten (art.3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to – przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Stanowi o tym również norma art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno zawierać (...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tylko rozporządzenie wydane zgodnie z powyższą normą stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy. Reasumując stwierdzić należy, iż przepisy § 17 i § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny D. G. na podstawie § 18 Rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania (art. 145 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.). Sąd dostrzega pewną trudność w interpretacji i stosowaniu przepisu art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza w zakresie uwzględniania dochodu utraconego czy uzyskanego, niemniej wszelkie nieścisłości mogą być usunięte jedynie w drodze nowelizacji ustawy. Absolutnie nie może temu służyć regulacja rozporządzenia, stanowi to bowiem wykroczenie poza ramy ustawowej delegacji. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując szczegółowych ustaleń dotyczących dochodów rodziny wnioskodawczyni zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy, wskazując również sposób wyliczenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Na mocy art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.