II SA/Bk 464/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność § 42, § 43, § 44, § 45, § 50, § 52, § 54, § 55, § 58, § 59, § 72 ust. 1 w części "3.7U, US, ZP, R, E, 3.8Z,R", "4.6U(MN)," "4.10 PU, "5.1.U, MN, KDW-P,ZP,E", § 72 ust. 2 w części "4.8P,U", "5.4KDW-P", "5.5U" uchwały z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ul. Z.). Wojewoda P. ustalił, iż Rada Miejska B. na mocy postanowień § 42 ust. 1 i § 43 ust. 1 uchwały przeznaczyła teren oznaczony w tekście i na rysunku planu miejscowego symbolem 3.6U, 3.7U,US,ZP,R,E pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, podczas gdy w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." wskazany teren określono wyłącznie jako obszar systemu przyrodniczego miasta. Podobnie w Studium umieszczonym na rysunku planu miejscowego - wyodrębniono planistycznie lasy, które jednak w ustaleniach planu, to jest na obszarze oznaczonym na jego rysunku symbolem 4.1U,ZP oraz wymienionym w § 45 ust. 1 uchwały nie zostały uwzględnione. Co więcej w przepisie § 15 pkt 2 uchwały dla określenia terenów leśnych użyto sformułowania "zieleń towarzysząca", podczas gdy "zieleń towarzysząca" i ""lasy" nie są pojęciami tożsamymi, ponieważ las objęty jest ochroną prawną na podstawie przepisów ustawy o lasach, natomiast zieleń towarzysząca jest pojęciem wyłącznie planistycznym. W tych uwarunkowaniach uznano, iż powyższe zapisy planu przeznaczające wskazane tereny na inne cele niż zostało to przewidziane w obowiązującym Studium naruszyły treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.), co zgodnie z art. 28 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w opisanej części. Nadto wskazano, iż na terenach - oznaczonych na rysunku planu symbolem: 3.7U, US, ZP, R, E,. 3.8Z,R, 4.6U(MN), 4.8P,U, 4.10 PU, 5.1U, MN, KDW-P,ZP,E, 5,4KDW-P, 5.5U i wymienionych w § 43, § 44, § 50, § 52, § 54, § 55, § 58, § 59 uchwały - położonych w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów kolejowych, przewidziano nową zabudowę i nowe zagospodarowanie. Powyższe zdaniem organu nadzoru stanowi okoliczność faktyczną obligującą Radę Miejską B. do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania tych terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy). Przepisami odrębnymi regulującymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenów przyległych do obszarów kolejowych jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2500). Organ podkreślił, iż postanowienia powołanego rozporządzenia nie różnicują katalogu obowiązujących ograniczeń w zależności od typu projektowanej zabudowy, czy zagospodarowania terenów przyległych do obszaru kolejowego - ograniczeniom powyższym podlegają zarówno tereny produkcyjne, usługowe, jak też mieszkaniowe. Podobnie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają uregulowań prawnych różnicujących bądź znoszących katalog obowiązujących ograniczeń, wynikających z przepisów odrębnych, w zależności od typu projektowanej zabudowy czy zagospodarowania terenów. Tymczasem w treści przepisów uchwały Nr [...] nie odniesiono się do problematyki ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w sąsiedztwie obszaru kolejowego, a jedynie zapisano, iż "przy zagospodarowaniu terenu uwzględnić przepisy szczególne, dotyczące lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie terenów kolejowych". W tym stanie rzeczy stwierdzono, iż w konkretnej sprawie ustalenia planu nie zawierają ograniczeń wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, co stanowi naruszenie prawa na tyle istotne, ze skutkuje stwierdzeniem nieważności wskazanych części zapisów planu miejscowego. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem Gmina B. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uznanie, iż ustalenia planu dotyczące symboli 3.6U, 3.7U,US,ZP,R,E i 4.1U,ZP są niezgodne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.", gdyż tereny oznaczone w planie symbolami 3.6U, i 3.7U,US,ZP,R,E - przeznaczone w planie miejscowym pod usługi - w studium określone są wyłącznie jako obszary systemu przyrodniczego miasta B., natomiast na obszarze planistycznym 4.1U,ZP nie pozostawiono lasu, który został wyodrębniony na rysunku studium w sytuacji, gdy w systemie przyrodniczym miasta znajduje się szereg terenów zabudowanych i niezabudowanych, a nawet strategicznych przeznaczonych w tymże studium do zabudowy mieszkaniowo-usługowej; - art. 15 ust. 2 pkt 9 cytowanej wyżej ustawy poprzez uznanie, iż ustalenia planu nie zawierają ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu w stosunku do obszarów przyległych do kolejowych terenów zamkniętych, gdyż dla terenów oznaczonych jako 3.7U,US, ZP,R,E, 3.8Z,R, 4.6U(MN), 4.8P,U, 4.10PU, 5.1U,MN,KDW-P, 5.5PU nie wprowadzono ograniczeń - stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżonych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 249, poz. 2500), w sytuacji gdy, ograniczenia zostały uwzględnione, jednakże nie przez przytoczenie (inkorporowanie) treści w/w rozporządzenia do treści przedmiotowego planu. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P, oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na tle rozpatrywanej sprawy przede wszystkim na pierwszy plan wysuwa się problematyka roli, jaką odgrywa studium w procesie planowania przestrzennego. W doktrynie prawa przyjmuje się, iż studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Sporządzenie i uchwalenie studium jest obowiązkowe. Studium jest zatem aktem polityki przestrzennej gminy o doniosłym znaczeniu. To właśnie w tym dokumencie dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej. Natomiast realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego. Uchwalone plany muszą być obowiązkowo zgodne ze studium. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Oceny tej zgodności dokonuje każdorazowo rada gminy uchwalając plan miejscowy (Z. Niewiadomski, Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Wyd. 2, Warszawa 2005, str. 78 i 80). Konsekwencją braku zgodności ustaleń planu ze studium, stosownie do treści z art. 28 ustawy jest konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku sprzeczność zapisów planu miejscowego ze studium jest ewidentna. W ocenie Sądu bezspornym jest fakt, iż w studium tereny oznaczone symbolem 3.6U, 3.7U,US,ZP,R,E i 4.1U,ZP określono wyłącznie jako obszar systemu przyrodniczego miasta, natomiast w planie w § 42 i 43 uchwały powyższe tereny przeznaczono pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Wprawdzie w studium w jego zapisach charakteryzujących System Przyrodniczy Miasta - w części "Polityka przestrzenna" w poz. 6.1 pkt 15 wymieniono tereny położone w systemie przyrodniczym miasta, które mogą być przeznaczone pod zabudowę lub zagospodarowanie, to jednak jak słusznie zauważa Wojewoda P, obszary oznaczone na rysunku planu miejscowego tymi symbolami nie zostały ujęte w powyższym zapisie. Inaczej mówiąc zapisy tekstu Studium zawarte pod poz. 6.1 pkt 15 nie mają odniesienia do omawianego terenu, w konsekwencji argumentacja wywodzona w tej mierze przez skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie. Przeznaczenie terenów odmienne niż w studium przewidziano również w przypadku § 45 ust. 1 uchwały. Teren o symbolu 4.1U, ZP wyodrębniony w studium planistycznie jako lasy przeznaczono pod zabudowę usługową i zieleń, zupełnie pomijając funkcje tego terenu nadaną w studium (lasy). Wskazywana natomiast w tym zakresie problematyczność kwestii ewentualnego pozostawienia w planie miejscowym istniejących terenów leśnych oraz spełnienie wymogu formalnego w postaci uzyskania w przyszłości zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie podważa niezgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Podnoszone okoliczności bez wątpienia nie mogą stanowić podstawy do zmiany ustaleń planu bez uprzedniej zmiany ustaleń studium na tym terenie. Zdaniem Sądu jedyną możliwością dostosowania przeznaczenia terenu do wymogów płynących z powołanych przez Gminę wyjaśnień jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś wprowadzanie nowych rozwiązań w planie zagospodarowania. Stąd bezspornym pozostaje fakt, iż podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w B, naruszyła w sposób istotny art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy, a nadto zasady sporządzania planu miejscowego, co prawidłowo skutkowało stwierdzeniem nieważności wyżej wskazanych postanowień uchwały, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy podkreślić należy, iż obligatoryjność umieszczenia zapisów dotyczących szczegółowego zagospodarowania terenu oraz ograniczenie w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy nie ma charakteru absolutnego i uzależnione są od okoliczności faktycznych. Niewątpliwie położenie terenów wymienionych w planie w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów kolejowych (co bez wątpienia ma miejsce w omawianej sprawie) stanowi taką okoliczność i obliguje Radę do uwzględnienia w planie warunków oraz ograniczeń wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżonych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 249, poz. 2500). Oczywiście powyższe działanie nie może sprowadzać się do powtórzenia w planie dosłownego brzmienia tych przepisów, to jednak winno polegać na zamieszczeniu przy poszczególnych paragrafach uchwały odesłania do przepisów regulujących te ograniczenia w zagospodarowaniu terenu – posadowieniu inwestycji względem torów kolejowych. Taki pogląd zgodny jest ze stanowiskiem zaprezentowanym przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 21 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Bk 621/06, gdzie szczegółowo odniesiono się do powyższej kwestii wskazując, iż "obowiązek zamieszczania warunku zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (zakaz zabudowy) musi być przestrzegany przez zapis w planie w formie czytelnej choćby sygnalizującej istnienie ograniczeń". Tymczasem w treści uchwały nie odniesiono się do powyższej problematyki ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w sąsiedztwie obszaru kolejowego, przyjęta zaś forma zapisu nie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu w aktualnie toczącym się postępowaniu zakres sporu pomiędzy skarżącą a organem nadzoru winien ograniczyć się do ustalenia sposobu ujęcia w postanowieniach planu miejscowego ograniczeń i zakazów dotyczących zachowania ograniczeń i odległości od terenów kolejowych. Brak ustaleń wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy należało zatem ocenić jako naruszenie na tyle istotne, że skutkowało ono stwierdzeniem nieważności postanowień uchwały posiadających wyżej opisana wadę. Reasumując stwierdzić należy, iż rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Powyższe ponad wszelką wątpliwość nie może być rozumiane jako dowolność przy podejmowaniu uchwały. Władztwo planistyczne gminy powinno odbywać się na podstawie i w granicach obowiązującego planu. Zgodnie z posiadanymi uprawnieniami rada może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonać zmian studium, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. W tych uwarunkowaniach z całą pewnością jedyną drogą do dostosowania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego do powszechnie obowiązujących przepisów prawa i ustaleń płynących ze studium jest zmiana studium i dostosowanie go do tych wymogów. Dodać przy tym należy, iż w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych dokonywane są analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Wyniki tych analiz, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje radzie gminy, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne w całości lub w części, podejmuje działania mające na celu zmianę studium lub planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skargi i ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.