I SA/Wa 1625/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia J. Z., T. Z., I. K., A. C., R. K., R. K., A. Z. i E. K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], pochodzącą z nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...], oznaczonej jako "[...]" [...]. Postanowienie organu drugiej instancji wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość położoną w W. do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę [...] wniosku Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat W. prawa własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – ul. [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w skład których wchodzi część gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], działka nr [...] pochodząca z nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...] ozn. "[...]" [...], podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. nr 50, poz. 279). Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 1997 r. według wykazu hipotecznego księgi wieczystej pod nazwą "[...]" [...], wynikało, że nieruchomość ta stanowiła własność W. K., na mocy aktu z dnia [...] lutego 1917 r. nr [...] tomu [...] księgi hipotecznej [...] i wniosku zeznanego w niniejszej księdze dnia [...] czerwca 1942 r., nr [...]. W dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W. a następnie po likwidacji gmin stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie nieruchomość położona przy ul. [...], działka nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] stanowią ulicę [...] będącą własnością Skarbu Państwa. Pozostałe działki nr [...] i [...] są własnością Miasta W. W dniu 6 października 2004 r. J. Z., I. K., A. C., R. K., R. K., A. Z., T. Z. i E. K. (którzy jak ustalono w dalszej części postępowania na podstawie prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku są następcami prawnymi dawnego właściciela nieruchomości) wystąpili o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] z przedmiotowej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania Prezydent W. ustalił, że Miasto W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...] wystąpiło do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat W. prawa własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – ul. [...]. Wnioskiem tym objęte zostały również działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] wchodzące w skład nieruchomości położonej przy dawnej ulicy [...], to jest działki nr [...] pochodzącej z nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...] oznaczonej "[...]" [...]. Wniosek Miasta W. do chwili obecnej nie został rozpatrzony. Organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatowe lub gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze Powiatu W., Rada Powiatu zaliczyła ulicę [...] do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U z 2000 r., nr 41, poz. 361 ze zm.) mienie Powiatu W. staje się z mocy ustawy mieniem Miasta W., zaś zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2002 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 9 b1 tej ustawy i art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. nr 113, poz. 984 ze zm.) do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zobowiązany jest starosta (lub prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeśli nieruchomość stanowi własność tej jednostki. Prezydent W. wskazał, że nie została rozstrzygnięta kwestia, czy działa on w niniejszej sprawie jedynie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oraz czy środki finansowe w przypadku decyzji przyznającej odszkodowanie – będą pochodziły z dotacji Wojewody [...] przeznaczonej na wypłatę odszkodowań za nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, czy też Miastu W. będzie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu i ewentualne odszkodowanie zostanie przyznane z budżetu Miasta W. A skoro tak, to organ pierwszej instancji uznał, że kwestia ustalenia podmiotu mającego przymiot strony stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie za powyższą nieruchomość. Prezydent W. wskazał również na treść art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.) zgodnie z którym nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego – również nabycie prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną (powiatową) stwierdza wojewoda w drodze decyzji deklaratoryjnej. Uwzględniając powyższe organ uznał za zasadne zawieszenie postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ulicy [...], działkę nr [...] do czasu rozstrzygnięcia kwestii własności przedmiotowej nieruchomości. Na powyższe postanowienie J. Z., T. Z., I. K., A. C., R. K., R. K., A. Z. i E. K. wnieśli zażalenie do Wojewody [...]. W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego Wojewoda podzielił argumentację wyrażoną przez organ pierwszej instancji. W szczególności za uzasadniony uznał pogląd, iż w prowadzonym przed Prezydentem W. postępowaniu wystąpiły okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem kwestia komunalizacji przedmiotowej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje zarówno za nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa jak i za nieruchomości stanowiące własność komunalną. Wojewoda [...] podkreślił więc, że do rozstrzygnięcia pozostaje czy Prezydent W. działa w niniejszej sprawie jedynie jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a środki finansowe w przypadku decyzji przyznającej odszkodowanie będą pochodziły z dotacji Wojewody [...] przeznaczonej na wypłatę odszkodowań za nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa czy też Miastu W. będzie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu i ewentualne odszkodowanie zostanie przyznane z budżetu Miasta W. Uznając więc, że kwestia stwierdzenia nabycia prawa własności przez powiat [...] przedmiotowego gruntu jest w stosunku do sprawy odszkodowania zagadnieniem wstępnym i ma istotne znacznie, gdyż określa płatnika odszkodowania, Wojewoda [...] za w pełni uzasadnione przyjął zawieszenie przez organ pierwszej instancji z urzędu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wobec czego postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z. wnosząc o jego uchylenie jak również uchylenie poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu złożonej skargi strona wskazała, że Wojewoda [...] po przewlekłym prowadzeniu przez ponad rok postępowania zawiesił postępowanie w sprawie pomimo, że ponad [...] m2 z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ma w pełni uregulowany stan prawny i co do tej części nieruchomości odszkodowanie powinno być z budżetu państwa wypłacone. W ocenie skarżącej na okoliczność tą uwagę zwracał uwagę jeszcze w toku postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej jednak, powyższy fakt został przez organ prowadzący postępowanie zignorowany. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. zamieszczono jedynie ogólną ocenę prawną pozbawioną jakiegokolwiek odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy, zgromadzonych w aktach dokumentów oraz treści rozpatrywanego zażalenia, co uzasadnia stwierdzenie, że postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7, 77, 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 w związku z art. 144 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia, co uzasadnia brak podstaw do zastosowania wskazanego przez skarżącą "trybu samokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niniejszej kontroli Sądu podlegała prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego o wypłatę odszkodowania za dawną nieruchomość [...] oznaczoną jako działka nr [...] pochodzącą z nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] i [...] ozn. "[...]". W wydanych postanowieniach organy pierwszej i drugiej instancji przyjęły, że w sprawie powstało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którym jest kwestia zakończenia postępowania komunalizacyjnego co do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...]. Podkreślić należy, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przez zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu państwowego niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Ze znajdującego się w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych pisma Urzędu Miasta W., Biura Geodezji i Katastru, Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] i dołączonego do niego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2005 r., jak również z treści zaskarżonych postanowień wynika, że w skład dawnej nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], działka nr [...] wchodzą obecnie cztery działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...] i nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Działki o numerach [...] i [...] stanowią ulicę [...] będącą własnością Skarbu Państwa, zaś działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Miasta W. Bezsporne jest również to, że Miasto W. wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat W. prawa własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę powiatową ul. [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] i [...]. W świetle przedstawionych okoliczności i zgromadzonego materiału dowodowego zgodzić należało się z Prezydentem W. i Wojewodą [...], że zasadnym było zawieszenie postępowania odszkodowawczego co do działek nr [...] i [...], bowiem wynik postępowania komunalizacyjnego przesądzi o tym, który organ będzie właściwy do orzekania o odszkodowaniu i jego ewentualnej wypłacie. Za błędne natomiast uznać należy zawieszenie postępowania administracyjnego również co do działek oznaczonych nr [...] i [...]. Jak słusznie podniosła w skardze skarżąca działki te mają uregulowany stan prawny, nie kwestionuje tego również organ pierwszej i drugiej instancji, skoro więc status prawny obu działek nie budził wątpliwości w toku postępowania o odszkodowanie nie można mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 również co do tych dwóch nieruchomości. Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestionowane postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazane wyżej wady rozstrzygnięć podjętych w sprawie wniosku J. Ż., I. K., A. C., R. K., R. K., A. Z., T. Z. i E. K., jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.