VI SA/Wa 866/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 134 kpa, w związku z odwołaniem K. K. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] stycznia 2007 roku utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia [...] października 2006 roku w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie Ministra Sprawiedliwości zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia [...] października 2007 roku odmawiającą K. K. wpisu na listę adwokatów Izby S. i pouczyło wnioskodawcę o możliwości jednoczesnego wniesienia odwołania od tej uchwały do Ministra Sprawiedliwości, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, K. K. wniósł odwołanie od uchwały (decyzji) z dnia [...] stycznia 2007 roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. do Ministra Sprawiedliwości, od której nie można się już odwołać na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem dwuinstancyjny tryb administracyjny został wyczerpany. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności. Stosownie do art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawa o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku zapis powyższy obowiązuje od 10 września 2005 roku. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 Prawa o adwokaturze, nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy, z którego wynika prawo odwołania od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest uchwały (decyzji) Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, do Ministra Sprawiedliwości. Stosownie do ogólnych reguł kolizyjnego prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posterior derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyla regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2007 roku K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze przez błędne przyjęcie, iż w czasie rozpoznawania odwołania przepis ten nie obowiązywał, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do przeciwnego wniosku. Nadto, zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, iż art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze i art. 47 ust. 2 tejże ustawy wzajemnie się wykluczają. Z treści art. 68 ust. 7 ustawy wcale w sposób oczywisty nie wynika, że decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej odmawiająca wpisu na listę adwokatów. Decyzja ostateczna oznacza bowiem decyzję administracyjną, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Takie rozstrzygnięcie może wydać jedynie organ administracji, którym jest w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości. Organy samorządu adwokackiego, które nie są organami administracyjnymi, nie wydają decyzji ostatecznych, ale uchwały, i gdyby ustawodawca zamierzał ustanowić zasadę, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje od uchwały wydanej przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej odmawiającej wpisu na listę adwokatów, wyraźnie by to określił w art. 68 ust. 7 ustawy poprzez użycie właściwej terminologii, uchylając zbędny w takiej sytuacji art. 47 ust. 2 ustawy. Postępowanie o wpis nie jest więc postępowaniem administracyjnym, albowiem organy samorządu adwokackiego nie są organami administracji. Gdyby postępowanie o wpis było postępowaniem administracyjnym, to zbędne byłoby zastrzeżenie art. 47 ust. 2 ustawy, iż odwołanie przysługuje do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. K. skargi, od postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2007 roku, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że organy adwokatury wydające orzeczenia (uchwały) w przedmiocie wpisu na listę adwokatów nie działają jako organy administracji, a uchwałom tych organów nie można przypisać waloru decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 57 w związku z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.) Naczelna Rada Adwokacka jest kolegialnym organem adwokatury. Jej organem wykonawczym jest Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, która funkcję orzekania wykonuje przez podejmowanie uchwał. Uchwała organu kolegialnego podjęta w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie jest osobną formą działania administracji publicznej, odrębną od innych prawnych form jej działania lecz stanowi akt administracyjny indywidualny, ma wszystkie jego cechy szczególne. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi art. 1 pkt 1 kpa jest decyzją administracyjną, a poprzedzające jej wydanie postępowanie jest postępowaniem administracyjnym w rozumienie Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2007 roku stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2007 roku utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia [...] października 2006 roku odmawiającą skarżącemu wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w S. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. kpa jak również przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że od dnia 10 września 2005 roku w ustawie - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały równocześnie dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust. 7 ustawy, stanowiący, że "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast drugi - art. 68 ust. 7 - jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą, niejako wieńczącym obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. Organ uznał, że wymienione przepisy regulują tę samą materię, zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające, a kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą, iż przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2). Uzasadniając to stanowisko Minister powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), przyjętą w art. 15 kpa. Skarżący stwierdził natomiast, że wzajemne relacje ustaw nie mogą mieć wpływu na jego pozycję procesową i uprawnienia do użycia środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie, w szczególności w sytuacji, gdy działał zgodnie z pouczeniem organu, co do sposobu zaskarżenia uchwały, a przepis art. 47 ust. 2 nie obowiązywał w czasie rozpoznawania odwołania, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego. Rozważając argumentację strony i organu w świetle brzmienia przepisów ustawy, należy zgodzić się z wykładnią kolizyjną, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którą doszło do wyraźnego błędu ustawodawcy, sprawiającego, że określona sytuacja prawna -zaskarżenie odmowy wpisu na listę adwokatów - została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz zasadą /lex posterior derogat priori/ jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), a właściwym trybem zaskarżenia wydanych w II instancji uchwał samorządu adwokackiego, co do wpisu na listę adwokatów jest skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy Prawo o adwokaturze. Pogląd odmienny pozostawałby w wyraźnej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności oraz z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 roku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.