I SA/Wa 692/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez powiat z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego Powiatu R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 692/07 UZASADNIENIE Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. F., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdzającą, że Powiat R. nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności części nieruchomości położonych w S., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...],[...],[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...], nr [...], nr [...], nr [...] zajętych pod drogę publiczną relacji S. - P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat R. prawa własności przedmiotowych działek. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem L. F. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji. Przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której powstała działka nr [...], stanowiła współwłasność E. F. i L. F. i była zajęta pod drogę, która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim katowickim (...) i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Organ II instancji stanął jednak na stanowisku, że w aktach brak jest dokumentów potwierdzających fakt władania publicznoprawnego m.in. przedmiotową działką w dniu 31 grudnia 1998 r., które winno odnosić się do działek faktycznie w tym dniu zajętych pod drogę publiczną, nie zaś do całej drogi publicznej. Zawarte we wniosku Zarządu Powiatu R. sformułowanie, że przedmiotowe działki zostały w 1994 r. zajęte pod poszerzenie drogi wojewódzkiej jest niewystarczające do udokumentowania władztwa na dzień 31 grudnia 1998 r., gdyż takie sformułowanie nawet nie wskazuje na czym to władztwo miałoby polegać. Zdaniem Ministra sprawa władztwa nie może wynikać z domniemania, lecz winna być udowodniona konkretnymi faktami, dlatego jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Równocześnie Minister zauważył, że z akt sprawy wynika, iż dwie osoby (S. W. i Z. K.) nie żyją, a decyzję przesłano do osób nieżyjących, co oznacza naruszenie w szczególności art. 109 § 1 oraz art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (poprzez uniemożliwienie złożenia ewentualnego odwołania przez spadkobierców). Natomiast w odniesieniu do zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że sprawa ewentualnego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną należy do właściwości starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). W związku z tym w kontrolowanym postępowaniu nie było możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania. Równocześnie organ odwoławczy uznał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien rozważyć, czy nie należałoby wydać odrębnych decyzji w stosunku do poszczególnych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Minister Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Na decyzję z dnia [...] marca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat R. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że trudno jest się zgodzić z żądaniem przedstawienia dokumentu potwierdzającego publicznoprawne władztwo drogi publicznej o nieuregulowanym stanie prawnym. W sytuacji posiadania takiego dokumentu potwierdzającego "publicznoprawne władztwo" przysługujące Powiatowi R. do przedmiotowych działek zbędnym byłoby bowiem występowanie z wnioskiem o regulację ich stanu prawnego. Żądanie takie jest zatem bezzasadne. Powiat R. (a uprzednio Skarb Państwa) sprawował zarząd przedmiotową drogą, który jednakże sprowadzał się do czynności faktycznych (odśnieżanie, wyrównanie - przedmiotowa droga jest drogą gruntową) i nie można poprzeć go żadnymi dokumentami. Zdaniem strony skarżącej użyty w art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy zwrot "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego" nie odnosi się do władztwa nad rzeczą w sensie animus, lecz sprowadza się jedynie do istniejącego na gruncie stanu faktycznego. W tej sytuacji strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna i wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Budownictwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Instytucją służącą stronie postępowania administracyjnego do wzruszenia decyzji organu I instancji w tzw. trybie zwykłym jest odwołanie. Z tego uprawnienia strona może skorzystać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 i art. 129 § 2 kpa). W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu jej dowiedziała się w inny sposób. Na każdym etapie postępowania administracyjnego organ publiczny ma obowiązek prawidłowo ustalić krąg jego stron i uczestników oraz powiadomić wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu. Jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, niewątpliwie naruszona została przez organ zasada ogólna gwarantująca stronie czynny udział w postępowaniu i możliwość obrony swych interesów prawnych. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z treścią art. 147 kpa zdanie drugie wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 16 § 1 kpa) w razie nieskorzystania przez strony w ustawowym terminie z możliwości złożenia odwołań, wydana przez organ I instancji decyzja staje się ostateczna. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił taką decyzję wszystkim stronom, i niezależnie od tego, czy decyzja taka jest prawidłowa, czy też nie. Ostateczna decyzja administracyjna może być natomiast wzruszona, jeśli zachodzą ku temu ustawowe przesłanki, tylko w jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem odwołania jest bowiem decyzja nieostateczna, która w toku postępowania administracyjnego musi być oceniona przez organ wyższego stopnia, który może wobec tej decyzji zastosować rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 kpa. Rozstrzyganie w trybie odwoławczym sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w tym trybie decyzji ostatecznej, a zatem takiej, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 kpa). Jak wynika z analizy akt administracyjnych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Powiat R. nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności 19 działek ewidencyjnych stanowiących własność (lub współwłasność) 29 osób - stron postępowania (m.in. działki nr [...], stanowiącej współwłasność odwołującej się L. F.). Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie powziął wątpliwości, czy organ I instancji prawidłowo orzekał w rozpatrywanej sprawie w jednej decyzji administracyjnej o uprawnieniach Powiatu R. w stosunku do wszystkich działek i ich właścicieli, a nie wydał odrębnych decyzji w stosunku do każdej z nich. Jednakże organ II instancji nie wyciągnął dalszych wniosków z tego faktu. W postępowaniu administracyjnym możemy mieć m.in. do czynienia z tożsamością przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem wielu stron lub wielością spraw administracyjnych formalnie połączonych w celu prowadzenia w jednym postępowaniu. Wystąpienie pierwszej sytuacji ma ten skutek, że obowiązki stron takiego postępowania należy ustalać w jednym orzeczeniu, każde bowiem rozstrzygnięcie organu administracyjnego wpływa na sytuację prawną tych stron, a wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla pozostałych stron. Natomiast w drugim przypadku, który zdaniem Sądu wystąpił w rozpatrywanej sprawie, dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu jest uzależniona od wystąpienia łącznie przesłanek określonych w art. 62 kpa, który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W takim postępowaniu każda ze stron będzie adresatem decyzji w swojej sprawie, a tylko czynności postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia będą wspólne. Każdej ze stron będzie wówczas przysługiwało prawo wniesienia odwołania od takiej decyzji w zakresie rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach. Jednak podkreślić należy, że co do zasady postępowanie, w którym łącznie jest rozpatrywanych kilka spraw administracyjnych, powinno kończy się wydaniem w każdej z nich odrębnych decyzji administracyjnych. W omawianym bowiem przypadku wydanie przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w jednej z połączonych spraw nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną pozostałych stron. Oznacza to, że wniesienie odwołania przez jedną stronę nie czyni automatycznie decyzji organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla pozostałych stron. Prawa lub obowiązki dotyczące stron są bowiem od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu. Odnosząc te rozważania do meritum rozpoznawanej sprawy, po analizie jej akt administracyjnych Sąd zważył, że spośród prawie 30 stron tego postępowania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zaskarżyła jedynie L F. Z treści jej krótkiego (czterozdaniowego) odwołania złożonego w dniu 20 listopada 2006 r. wynika, że dotyczy ono jedynie tej części decyzji organu I instancji, który rozstrzyga o losach działki nr [...], stanowiącej współwłasność odwołującej się. W tej sytuacji wobec stron postępowania legitymujących się prawem własności pozostałych działek, które nie złożyły odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia im decyzji organu I instancji, decyzja ta stała się po tym terminie ostateczna, ze wszystkimi skutkami z tego wynikającymi (w rozpatrywanej sprawie sprowadzającymi się m.in. do możliwości skutecznego złożenia wniosków o przyznanie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę przez właścicieli przejętych gruntów). W tej sytuacji wzruszenie w całości ostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia w tym zakresie odwołań przez uprawnione strony, stanowi zdaniem Sądu rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 kpa. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stosowania każdego z tych trybów nie mogą być stosowane zamiennie bądź łącznie w ramach jednego postępowania. Oznacza to, że w przypadku powzięcia w trakcie rozpatrywania odwołania L. F., dotyczącego działki nr [...], uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z prawem pozostałej części decyzji, która w tym czasie była już ostateczna, organ mógł jedynie rozważyć konieczność zainicjowania wszczęcia postępowania w celu wzruszenia tej części decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.