IV SA/Wa 666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi H. G. i U. S. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 666/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego uchwałą nr [...] z dnia [...].01.2007 r. Rada Miasta O. odrzuciła zarzut wniesiony przez R. T., pełnomocnika m. in. H. G. współwłaścicielki działki o nr ew. [...] i U. S. współwłaścicielki działki o nr ew. [...] do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "Śródmieście Płd. – [...]" w O., ponownie wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 25.07.2006 r. do 14.08.2006 r. Zarzut ten dotyczył braku wskazania możliwości lokalizacji na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w wyniku przeprowadzenie przez przedmiotowe działki drogi, począwszy od ulicy [...]. Pełnomocnik we wniesionym zarzucie podniósł, iż stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...].05.2005 r. w sprawie ustalenia zasad lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 w odległości minimum 500 m od granic administracyjnych Miasta O. (decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].06.2005 r.) . Zapis planu wykluczający takie przeznaczenie przedmiotowych działek stracił więc aktualność i fakt ten winien zostać w planie uwzględniony. Otworzyło to bowiem możliwość przeznaczenia m. in. działek, których współwłaścicielkami są H. G. i U. S. pod obiekt handlowy o pow. sprzedaży ponad 2000 m2, co współwłaściciele tych działek już dawno zamierzali uczynić. Uzupełniając wniesione zarzuty pełnomocnik H. G. i U. S. załączył opinię prawną, z której wynikało, iż możliwa jest zmiana planu bez uprzedniej, stosownej zmiany Studium, pozwalająca na wprowadzenie do planu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Kwestionowaną uchwałę Rada Miasta O. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...].01.2007 r. Rada Miasta O. zauważyła, iż przeznaczenie przedmiotowego obszaru pod drogę wynika z ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].12.2000 r. W owym Studium teren ten przeznaczono pod : UU - zgrupowanie usług z rezerwacją terenu dla inwestycji celu publicznego, MU - zabudowę mieszkaniowo-usługową z preferowaną zabudową wielorodzinną, E-ZP - zieleń publiczną, drogi i ulice - przedłużenie ulicy [...] (droga publiczna) w kierunku ulicy [...]. Wprowadzenie zatem do projektu planu ustaleń niespójnych z zapisami obowiązującego Studium musiałoby być poprzedzone zmianą tego Studium. Braku określenia w Studium - sporządzonym pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - obszarów lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie można jako takiego uznać za naruszenie wówczas obowiązujących przepisów. Nie było bowiem wówczas obowiązku określania ich w Studium. Wystarczającym dla owej spójności byłoby zamieszczenie w Studium zapisu dla danego terenu, przeznaczającego go w sposób ogólny pod handel i usługi. Teren ten jednakże w większej części nie został przeznaczony pod handel i usługi, a pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z preferowaną zabudową wielorodzinną. Istotne znaczenie ma także przebieg projektowanej drogi stanowiącej przedłużenie ulicy [...] w kierunku ulicy [...], dla której wybudowano już magistralny kolektor miejskiej kanalizacji sanitarnej. W interesie miasta leży także zachowanie istniejącej zieleni miejskiej na tym obszarze, jako zieleni publicznej. W ocenie Rady Miasta O. przy uwzględnieniu potrzeb mieszkańców i kierując się koniecznością utrzymania ładu przestrzennego w centrum miasta, w przedmiotowym miejscu funkcja obiektu handlowego o takiej wielkości jak wnoszono w zarzutach jest nie wskazana. Przyjęto, że dla omawianego obszaru objętego opracowaniem planu w sposób wystarczający zaspokajały będą potrzeby lokalnej społeczności w zakresie usług i handlu : 1. usługi działające w formie centrum handlowo-usługowego lub wielobranżowego domu handlowego (symbol UHC.2), 2. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług usytuowanych na parterach lub I piętrach budynków mieszkalnych (symbole MWU.21, MWU.23). Rada Miasta podkreśliła także, iż w niedalekim sąsiedztwie obszaru objętego projektem planu znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy "[...]" (ok. 250 m), a w odległości ok. 450 m. zaplanowano tereny dla lokalizacji tego typu obiektów. Nadto realizacja na tym obszarze tak dużego obiektu handlowego mogłaby znacznie utrudniać funkcjonowanie całego obszaru, co wiąże się między innymi z nieprzystosowanym do obsługi takiej inwestycji układem komunikacyjnym oraz istniejącą sąsiednią zabudową jedno i wielorodzinną. Takie zainwestowanie drogich obszarów śródmiejskich jak podkreślono, jest mało opłacalne z punktu widzenia interesów miasta. Rada Miasta podniosła także, iż wnoszący zarzut nie kwestionowali projektu planu dla tego obszaru przy pierwszym wyłożeniu i nie wnieśli żadnych żądań. Zarzut wniesiony został w wyniku drugiego wyłożenia. Ponowne wyłożenie odbyło się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian planu wynikających z pierwszego wyłożenia. Brak jest możliwości uwzględnienia wniesionych zarzutów bowiem proponowana zmiana przeznaczenia terenu jest niespójna ze Studium, narusza interesy osób trzecich, wkracza częściowo na grunty leśne i wymagałaby ponownego wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. We wniesionej skardze H. G. i U. S. zarzuciły uchwale : 1. naruszenie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, a także wymagań bezpieczeństwa przez niewłaściwe zaprojektowanie przebiegu drogi, 2. nieuwzględnienie w projekcie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, 3. naruszenie zasad postępowania przy opracowywaniu planu, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 5 i 9 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie, które trudno stwierdzić czy i w jakim zakresie odnosi się do konkretnych zarzutów skarżących. Skarżące zarzuciły, że uzasadnienie uchwały odnosi się do wszystkich czterech działek, odrzucenie zarzutów nastąpiło więc z jednobrzmiącym uzasadnieniem odnośnie współwłaścicieli każdej z nich. W uzasadnieniu uchwały nie odwołano się do ich zarzutów i nie uwzględniono ich interesu. Zauważyły także, iż nie wszyscy właściciele przedmiotowych czterech działek zostali zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu oraz terminie sesji, na której odrzucono zarzuty. Poprowadzenie zamierzonej drogi podzieli działki na zbyt małe jednostki ewidencyjne, co uniemożliwi ich racjonalne zagospodarowanie. W ich ocenie uwzględnienie walorów ekonomicznych tej przestrzeni wymagałoby potraktowania tej przestrzeni jako jednego, zwartego obszaru inwestycyjnego. Nadmieniły, że przedkładana już była propozycja zmiany przebiegu planowanej ulicy łącznie z wybudowaniem ronda w związku z planowaną budową obiektu handlowo-usługowego. Zapis projektu planu do obszarów oznaczonych symbolem UHC 2 (§ 150 ust. 2 pkt 2) przewidywał ograniczenie pow. sprzedaży do 1000 m2. Po uchyleniu uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...].05.2005 r. w sprawie ustalenia zasad lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 w odległości minimum 500 m od granic administracyjnych Miasta O. zapis ten stał się nieaktualny i winien być z planu wykreślony. Odpowiadając na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie może zostać uwzględniona. Akta sprawy wskazują, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jak i zawiadomienie o terminie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu pochodzą sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wobec tego dopuszczalnym było w związku z treścią art. 85 ust. 2 tej ustawy prowadzenie przez Gminę procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących, a mianowicie ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Te same przepisy winny zatem znaleźć zastosowanie odnośnie procedury ponownego wyłożenia projektu planu. Oznacza to, że legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie Sądu Administracyjnego przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7.07.1994 r. Podkreślenia wymaga, iż Sąd Administracyjny dokonuje oceny uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu zarówno w płaszczyźnie formalnej, ustalając czy uchwała zawiera ustawowo określone elementy jak i w płaszczyźnie materialnoprawnej, badając czy jej uzasadnienie znajduje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, co dopiero czyniłoby prawnie dopuszczalnym naruszenie interesu prawnego osób wnoszących zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie odnosząc się do podniesionego przez skarżące zarzutu, iż nie wszyscy właściciele przedmiotowych czterech działek zostali zawiadomieni o terminie drugiego wyłożenia projektu planu oraz terminie sesji, na której odrzucono wniesione zarzuty stwierdzić należy, iż z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocników Gminy i nie zakwestionowanych przez pełnomocnika skarżącej – U. S. wynika, że pominiętych zostało dwoje współwłaścicieli, którzy jednakże nie wnieśli zarzutów do projektu planu, a więc ustalenia w nim przyjęte zaakceptowali. Należy zatem uznać, iż w myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw do przyjęcia, iż ich interes prawny mógł być naruszony ustaleniami ponownie wyłożonego projektu planu, które odbyło się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian planu wynikających z pierwszego wyłożenia. Odpowiednio, z tych samych przyczyn, brak jest podstaw do uznania ich za zainteresowanych w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co stwarzałoby konieczność zawiadomienia ich o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty. Nadto należy zauważyć, iż nie jest trafne twierdzenie skarżących, iż zarzuty każdego ze współwłaścicieli działek nr ew. [...] i [...] oraz dwóch pozostałych działek tworzących tę nieruchomość winny być rozpoznane odrębnymi uchwałami. Należy podkreślić, iż osoby te ustanowiły wspólnego pełnomocnika – R. T., który starając się wykazać, iż obszar ten winien być jednorodnie przeznaczony w planie pod budowę supermarketu zarzucał zbędność przebiegu przez ten obszar po przekątnej projektowanej drogi publicznej, stanowiącej kontynuację już istniejącej. Zarzuty tak wielu osób, współwłaścicieli wskazanych działek zostały przedstawione przez ich pełnomocnika zbiorczo, bez wskazania, które spośród nich odnoszą się do której z czterech działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Zatem rada gminy również mogła je potraktować w sposób zbiorczy i wydać w tej sprawie jedną uchwałę odrzucającą wniesione zarzuty, skierowaną do wszystkich osób, w których imieniu zarzuty wniósł R. T. Rozważając pozostałe sformułowane przez skarżące zastrzeżenia należy zauważyć, że w procesie planistycznym organ gminy musi uwzględnić zróżnicowane interesy poszczególnych grup mieszkańców wykonując zadania publiczne z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m. in. interes indywidualny poszczególnych właścicieli nieruchomości (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Należy przy tym mieć na względzie, że z ustawy nie wynika aby prawodawca przyznał prymat uwzględnianiu uprawnień wynikających z prawa własności. Ustalenie więc, czy naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości było prawnie dopuszczalne może być dokonywane w większości wypadków jedynie poprzez wyjaśnienie, czy argumentacja właściciela nieruchomości została wnikliwie rozważona, a stanowisko organu gminy wyczerpująco i przekonująco uzasadnione z uwzględnieniem przesłanek prawnych i faktycznych. Odnosząc poczynione zastrzeżenia na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "Śródmieście Płd. –[...]" w O. miało miejsce w dniach od 14.072003 r. do 11.08.2003 r., a więc po nowelizacji ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 13.07.2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r., nr 14, poz.124) weszła w życie w dniu 15.03.2001 r., a więc na długo przed tym wyłożeniem. Znowelizowany nią art. 10 pozwalał gminom, w zależności od potrzeb, na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. in. terenów pod obiekty handlowe o szczególnie dużej powierzchni sprzedaży. Nie jest więc trafne twierdzenie pełnomocnika skarżącej U. S. jakoby na gminach spoczywał obowiązek ustalania w planie terenów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, a ich niezarezerwowanie czyniło plan wadliwym. Nadto wspomniana przez pełnomocnika uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...].05.2005 r. w sprawie ustalenia zasad lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 w odległości minimum 500 m od granic administracyjnych Miasta O., jest znacznie późniejsza od pierwszego wyłożenia owego planu, w którym to wyłożeniu skarżące nie wniosły zarzutów do projektu planu. Nie można zatem przyjąć, że ta uchwała, której nieważność stwierdził wkrótce w dniu [...].06.2005 r. Wojewoda Mazowiecki, stanowiła przeszkodę do wprowadzenia w planie usytuowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w części centralnej miasta. Przy pierwszym wyłożeniu planu to ograniczenie nie istniało, jedynie gmina w ramach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego nie znalazła uzasadnienia do przeznaczania terenów objętych projektem tego planu pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. W drugim wyłożeniu przedmiotowy obszar częściowo przeznaczony został - przy uwzględnieniu już istniejącej zabudowy jedno i wielorodzinnej - pod usługi działające w formie centrum handlowo-usługowego lub wielobranżowego domu handlowego (symbol UHC 2). Podkreślenia wymaga, iż rada gminy w sposób klarowny wskazała przyczyny dla których nie widzi zasadności lokalizowania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na tym obszarze. Wskazała przede wszystkim, iż teren ten przeznaczony jest w znacznej części tak w Studium jak i w projekcie planu pod budownictwo mieszkaniowe częściowo już istniejące z preferencją wielorodzinnego, które to przeznaczenie kolidowałoby z tak dużym obiektem handlowym. Stąd z uwagi na uciążliwości wynikające z takiego sąsiedztwa i przy uwzględnieniu zapotrzebowania społecznego na tego typu obiekty w ocenie rady uzasadnione stało się jedynie dopuszczenie usług działających w formie centrum handlowo-usługowego lub wielobranżowego domu handlowego (symbol UHC 2). W uchwale wskazano, iż w niedalekim sąsiedztwie obszaru objętego projektem planu znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy "[...]" (ok. 250 m), a w odległości ok. 450 m. zaplanowano tereny dla lokalizacji tego typu obiektów. Podniesiono także, iż niedostosowany byłby istniejący układ komunikacyjny dla takiej inwestycji. Miano także na względzie interesy osób trzecich, a mianowicie istniejącą sąsiednią zabudowę jedno i wielorodzinną i uciążliwości jakie mogła dla niej spowodować żądane przez skarżące przeznaczenie tego terenu. Z uwagi na faktyczną wielość uwarunkowań jakie gmina musi uwzględnić przy poszukiwaniu optymalnych rozwiązań planistycznych starając się znaleźć kompromis w mnogości interesów poszczególnych grup mieszkańców, czy właścicieli poszczególnych nieruchomości, obowiązek co do stopnia szczegółowości odniesienia się do zarzutów jest wyznaczony faktycznie zakresem zgłoszonych zarzutów oraz przytoczoną argumentacją strony zgłaszającej zarzut. Odnośnie niedopuszczenia do realizacji owego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na przedmiotowym obszarze klarownie w uchwale odrzucającej zarzut gmina podała powody prawne i faktyczne nieuwzględnienia takiego przeznaczenia tego terenu i jednocześnie przejrzyście wykazała podstawy przyjętego w projekcie planu jego przeznaczenia. Organ gminy w ramach przyznanej mu kompetencji władzy publicznej w interesie społeczności lokalnej może przesądzić, o ile właściwie uzasadni swe stanowisko, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenów z zabudową mieszkaniową lepszym rozwiązaniem będzie dopuszczenie lokalizacji centrum handlowo-usługowego lub wielobranżowego domu handlowego niż wielkopowierzchniowego supermarketu, zwłaszcza jeśli miałby być on zlokalizowany w centrum miasta. Może to uczynić nawet wówczas, gdy prowadzi to do naruszenia interesu prawnego właścicieli terenu zainteresowanego realizacją supermarketu. Nadto w ocenie Sądu w sposób zasadny i jasny wywiedziono w uchwale odrzucającej zarzuty celowość zlokalizowania projektowanej drogi publicznej na przedmiotowym obszarze, jako przedłużenia już istniejącej ulicy [...] w celu poprawy istniejącego układu komunikacyjnego. Wskazano, iż droga ta była umieszczona w obowiązującym Studium, a projekt planu zagospodarowania przestrzennego winien być ze Studium spójny. Chybiony jest więc zarzut naruszenia ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz wymagań bezpieczeństwa poprzez niewłaściwe zaprojektowanie przebiegu drogi. Nie można zatem podzielić przekonania skarżących, iż doszło w tym zakresie do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest także trafny zarzut nieuwzględnienia w projekcie planu walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności. Nadto jak już wskazano przy uchwalaniu projektu planu nie dopuszczono się uchybień proceduralnych, które miałyby skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Podjęta uchwała jako odnosząca się do wspólnie złożonego przez współwłaścicieli czterech działek zarzutu, sformułowanego przez ustanowionego przez nich pełnomocnika w sposób jasny i wyczerpujący odniosła się do podniesionych przez nich jednakowych zarzutów. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu przedmiotowa uchwała odrzucająca wniesione zarzuty odpowiada prawu. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, iż użyty w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzuty argument, iż powstanie supermarketu na przedmiotowym obszarze jako łączące się z koniecznością ponownego wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne czyni niemożliwym uwzględnienie zarzutu - nie jest trafny. Gdyby bowiem z okoliczności sprawy wynikało, iż lokalizacja supermarketu na przedmiotowym obszarze jest uzasadniona i celowa, to procedurę wyłączenia gruntów z produkcji leśnej należałoby w tym zakresie podjąć. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.