VII SA/Wa 863/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji. skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r, znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz.1071), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r, znak [...] nakładające na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości 13.500 zł. za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. J. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. N. [...] w K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż organ I instancji zastosował prawidłowo przepis art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji zasadnie określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 23 lipca 2003 r. oraz odliczył od czasu trwania postępowania - 112 dni tj. 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na załatwienie sprawy oraz 27 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie organu doszło do 27 dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust 6, przy czym każdy dzień zwłoki jest równy karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. I tak początek terminu 65 dniowego na załatwienie sprawy nie biegnie od daty złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalny wniosku, jak twierdzi Prezydent Miasta K., lecz od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto, okresy czasu dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz okresy związane z oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwolenie na budowę. 2 Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prezydent Miasta K., zarzucając mu naruszenie art. 35 ust 6-8 Prawa budowlanego, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, iż wbrew ustaleniom organów obu instancji data złożenia kompletnego pod względem formalny wniosku stanowi początku biegu terminu określonego w art. 35 ust.6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego takie stanowisko reprezentował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w poprzednio prowadzonych postępowaniach oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 marca 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2410/06, 5 lutego 2007 r. , sygn. VII SA/Wa 2193/06. Z tych względów, w/g skarżącego należy przyjąć, że w sprawie niniejszej 65-dniowy termin został przekroczony o 7 dni, a nie o 27 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto podkreślił, że stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia, żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, bez znaczenia przy tym jest, czy żądanie to jest dotknięte brakami formalnymi czy nie. Każdy wniosek strony chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego postaci wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. 3 Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pogląd wyrażony w wyrokach tutejszego Sądu, w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2410/06 i VII SA/ Wa 2193/06, na który powołuje się skarżący, jest odosobniony na tle obszernego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie 31 maja 2004r, nadano nowe brzmienie ust 6 art. 35 Prawa budowlanego. Dotychczasowy termin 2 miesięczny, przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po upływie którego organ wyższego stopnia wymierza karę, zastąpiono terminem 65 dni. Jak wynika z akt sprawy, niniejsze postępowanie administracyjne w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w dniu 7 września 2007 r. (data pierwszej czynności - pismo skierowane do Prezydenta Miasta K.), a więc w stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. Postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidziane w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowi szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zasada ta pozostaje w zgodności z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), jak też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Oceniając w tym kontekście kwestie realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie maksymalnego terminu wskazać należy, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 4 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są oczywiste. Wstępna analiza sprawy przed Prezydentem Miasta K. nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 23 lipca 2003 r. W dniu 13 sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta K. wezwał do usunięcia braków poprzez złożenie 1 egz. projektu budowlanego instalacji gazowej. Powyższy obowiązek został wykonany 1 września 2003 r. Dopiero w dniu 10 października 2003r., Prezydent Miasta K. wysłał stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, zaś w dniu [...] listopada 2003 r. Przez ten okres 5 Prezydent Miasta K. nie podejmował czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie niniejszej sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest rzeczą organizacji prac organu administracji budowlanej, która skutkować może, jak w niniejszej sprawie, końcowym opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego - stan na dzień wydawania postanowienia przez organ I instancji - w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Należy również wskazać, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, iż termin 65 - dniowy biegnie od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a nie od dnia złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku, jak twierdzi skarżący. Na marginesie Sąd zauważa, że organ odwoławczy błędnie podał w zaskarżonej decyzji, iż od terminu załatwienia sprawy odliczył 27 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ ten okres wynosił 20 dni, natomiast ten błąd nie miał wpływu na prawidłowe obliczenie zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Po odliczeniu od czasu trwania postępowania tj. 112 dni - 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz czasu związanego z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ dopuścił się 27 dni opóźnienia w wydaniu decyzji. W związku z ustaloną ustawowo stawką 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w przedmiotowej sprawie wynosi 13.500 zł. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.).