I SA/Wa 717/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. I SA/WA 717/07 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. J., w miejsce którego wstąpili jego spadkobiercy: T. M., W. M., J. M. i K. C., utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1951 r. nie przyznające prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości będącej własnością komunalną, to jest w części działki ewidencyjnej nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] o pow. [...] m2 i stanowiącą własność Z. J. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] marca 1949 r.) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 23 marca 1949 r. do Zarządu Miejskiego W. wpłynął wniosek Z. J. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do niezabudowanego gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...]. We wniosku tym stwierdzono, że uchybienie terminu nastąpiło z uwagi na niedomaganie spowodowane wiekiem i stałym zamieszkaniem poza obrębem [...]. Wraz z powyższym wnioskiem Z. J. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 1950 r. (doręczonym w dniu 22 marca 1950 r.) odmówiono Z. J. przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że powyższa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy w dniu 16 sierpnia 1948 r. i termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Natomiast orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1951 r., powołując się na orzeczenie z dnia [...] marca 1950 r. nie przyznano dotychczasowemu właścicielowi Z. J. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] z uwagi na nie złożenie wniosku. Od powyższego orzeczenia Z. J. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie powyższych orzeczeń. Orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1951 r. zarzucił, że "opóźnienie się z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej nie powinno być decydujące dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż jest to szczegół mało znaczący i czysto formalnej natury". Przekazując odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, Prezydium Rady Narodowej w W. w piśmie z dnia 15 lutego 1951 r. stwierdziło, że zarzuty są bezprzedmiotowe, gdyż odmowa przyznania prawa własności czasowej opiera się na nie złożeniu przez rekurenta w przewidzianym przez prawo 6-miesięcznym terminie od dnia ogłoszenia o przejściu gruntu na własność Gminy W. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, natomiast orzeczenie z dnia [...] marca 1950 r. nie podlega zaskarżeniu. Pismem z dnia 6 czerwca 1951 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej przesłało do wiadomości Prezydium Rady Narodowej w W. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1951 r., którą utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...] stycznia 1951 r. Decyzja ta nie zawiera podpisu osoby uprawnionej do jej podpisania. Postanowieniem Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] lutego 1964 r., sygn. akt [...]. spadek po zmarłym w dniu [...] września 1963 r. Z. J. nabyła w całości żona F. J. J., a spadek po zmarłej w dniu [...] grudnia 1963 r. F. J. J. nabyli bratankowie: T. M. w 1/2 części spadku oraz J. A. M., W. – M. M. i K. J. M. każde po 1/6 części spadku. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2001 r. działający w imieniu T. M. adwokat J. G. wystąpił o nadanie biegu odwołaniu Z. J., skoro brak podpisu pod decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej skutkuje stwierdzeniem, że decyzja taka nie została podjęta. Ponadto wniesiono o rozpoznanie odwołania w oparciu o dekret komunalizacyjny z 1945 r. i uchwałę Rady Ministrów przywracającą termin do składania wniosków o prawo do jednej działki przeznaczonej pod budownictwo, przy uwzględnieniu, że w dacie wejścia w życie uchwały Rady Ministrów z 1965 r. dana działka kwalifikowała się pod zabudowę, a w przypadku ustalenia, że aktualnie dana działka nie kwalifikuje się do zwrotu w naturze o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Pismem z dnia 12 czerwca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przekazało do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wystąpienie T. M. z dnia 20 sierpnia 2001 r. celem zbadania, czy została wydana wyżej wymieniona decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r. i czy pozostaje ona nadal w obrocie prawnym, a jeśli tak, to w/w będzie stanowiło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1951 r. Zakład Obsługi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 3 lipca 2002 r. poinformował, że w przejętych po byłym Ministerstwie Gospodarki Komunalnej zasobach archiwalnych nie ma decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1951 r. Archiwum Akt Nowych pismem z dnia 16 lipca 2002 r. poinformowało, że nie odnaleziono decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] pismem z dnia 20 września 2002 r. również poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów byłego Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Pismem z dnia 1 października 2002 r. Archiwum Państwowe W. poinformowało, że nie odnaleziono orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Natomiast Sąd Rejonowy dla W. pismem z dnia 20 września 2002 r. poinformował, że w wykazie hipotecznym księgi hipotecznej [...] nie ma wzmianki o złożeniu wniosku w przedmiocie przepisania uregulowanej w tej księdze nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co uniemożliwia wydanie odpisu sentencji orzeczenia administracyjnego odnoszącego się do powyższej nieruchomości. Powyższe okoliczności (brak podpisanego egzemplarza decyzji, brak wpisu Skarbu Państwa w księdze hipotecznej) wskazują, iż decyzja organu drugiej instancji nie została wydana, a odwołanie Z. J. od orzeczenia z dnia [...] stycznia 1951 r. nie zostało rozpatrzone stosowną decyzją administracyjną. Jak wynika z wypisów z ewidencji gruntów, obecnie nieruchomość oznaczona nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych: nr [...] będącej własnością komunalną (tereny zieleni) i nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa (drogi). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt sygn. akt OPS 7/00 i postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] Minister Infrastruktury, który przejął w tym zakresie kompetencje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jest właściwym organem do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia z dnia [...] stycznia 1951 r. jedynie w części nieruchomości stanowiącej obecnie mienie Skarbu Państwa. W pozostałym zakresie właściwym organem do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Decyzją nr [...] z [...] marca 2004 r., kończącą postępowanie w sprawie Minister Infrastruktury orzekł o utrzymaniu w mocy orzeczenia nr [...] z [...] stycznia 1951 r., PRN w W. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa czyli w części działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. Minister Budownictwa postanowieniem nr [...] z [...] października 2006r., przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do rozpatrzenia wg właściwości wniosek T. M. o nadanie biegu odwołaniu Z. J. od orzeczenia PRN w W. z [...] stycznia 1951 r., nr [...], którym nie przyznano dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność komunalną tj. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obr. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1951 r. nie przyznające prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości będącej własnością komunalną, to jest w części działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Organ podniósł, że koniecznym warunkiem do skutecznego złożenia wniosku w trybie wskazanym w przepisach dekretu warszawskiego było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie gminy m.st. Warszawy. W niniejszej sprawie wykazane zostało, że wniosek o przyznanie prawa do gruntu nie został złożony w terminie. Objęcie gruntu przy ul. [...] w W. w posiadanie Gminy nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., co potwierdza treść pkt. [...] ogłoszenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym [...] nr [...] z 1948 r., wobec czego wskazany w dekrecie z 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy termin do złożenia przez dawnego właściciela nieruchomości wniosku o przyznanie mu prawa własności czasowej do jej gruntu upłynął 16 lutego 1949 r. Ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie Gminy odnosiło się do nieruchomości ozn. nr hip. [...], będącej własnością Z. J. jak i nieruchomości o nr hip. [...], która znajdowała się wg inwentaryzacji zniszczeń BOS z lat 1945-1946 także pod adresem [...]. Punkt [...] obejmował swym zasięgiem nieruchomości położone przy ul. [...] pomiędzy ulicami C. i F. Wniosek Z. J. wpłynął do Zarządu Miejskiego w W. [...] marca 1949 r. i został zarejestrowany pod nr [...]. Z. J. miał świadomość wniesienia wniosku z uchybieniem dekretowego terminu, o czym świadczy fakt złożenia kolejnego wniosku o przywrócenie terminu. Orzeczenie z dnia [...] stycznia 1951 r. bezspornie dotyczyło nieruchomości stanowiącej własność Z. J., oznaczonej nr hip. [...], położonej przy ul. [...]. W myśl § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) gruntu uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W., o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę W. Organ podkreślił, że wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ złożono go z uchybieniem terminu, będącego terminem prawa materialnego, a więc prekluzyjnego, którego upłynięcie powoduje wygaśnięcie roszczenia. Termin prawa materialnego (prekluzyjny) nie podlega przywróceniu przez żaden organ administracji ani też sąd. Organ wskazał, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku Z. J. na podstawie przepisów Uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (MP nr 6, poz. 18) ponieważ uchwała ta nie znajdowała oparcia w ustawie a więc nie była aktem zawierającym przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...], wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego T. M. działający w imieniu własnym oraz J. M. i K. C. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 9 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie co najmniej tej, czy w dacie dokonywania komunalizacji dekretowej (data uchwały o objęciu nieruchomości hip. [...] w posiadanie przez Gminę W.) działki dziś o nr ew. [...] dana działka była działką zabudowaną, której zabudowa dopiero po przejęciu w posiadanie przez Gminę W. ulega likwidacji; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie nie rozważenie, że w przypadku ustalenia, iż działka [...] była zabudowana, a wniosek Z. J. do chwili obecnej nie został rozpatrzony, to w odniesieniu do wniosku Z. J. znajduje zastosowanie art. 214 ustawy o gospodarce gruntami. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnosił, że faktem jest to, że Z. J. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu po terminie z wnioskiem o przywrócenie mu terminu, natomiast brak jest podstawowej dokumentacji potwierdzającej, bądź przeczącej twierdzeniu, że Z. J. działał w błędzie co do terminu, w jakim obligowany był wniosek o własność czasową złożyć. Podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli wniosek został zgłoszony pod rządami uchwały Rady Ministrów z 1965 r. (w niniejszej sprawie miał miejsce nierozpoznany ostatecznie wniosek Z. J. w tym czasie), a nie został rozpoznany do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami, to winien być rozpoznany w oparciu o art. 214 u.g.n. Ponadto nie można powiedzieć, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało wniosek Z. J. przy wyjaśnieniu i uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności, szczególnie tych, że rozpoznanie następuje po zmianie ustroju, w warunkach braku akt podstawowych, ale i oczywistości, że dany teren generalnie był przed wojną zabudowany, a więc, że działka o której własność czasową zwrócił się Z. J. taką zabudowę w dacie składania wniosku posiadała, a zwrot takiej działki stosowne przepisy przewidują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w sprawie niniejszej przedmiotem rozpoznania jest wniosek byłego właściciela nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. [...] Z. J. złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym wraz z wnioskiem z dnia 23 marca 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Istotą jest, że treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania w sprawie. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1950 r. odmówiono Z. J. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1951 r. nie przyznano własności czasowej tej nieruchomości z uwagi na niezłożenie wniosku w terminie. Od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1951 r. odwołanie złożył Z. J. i odwołanie to zostało przez Prezydium Rady Narodowej w W. przesłane przy piśmie przewodnim z dnia 15 lutego 1951 r. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Pomimo poszukiwań udało się odnaleźć jedynie nie podpisaną za organ kopię rozstrzygnięcia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r., kierowaną do akt. W tej sytuacji można uznać, że organ prowadzący postępowanie zasadnie przyjął, z korzyścią dla stron postępowania - następców prawnych dawnego właściciela, że odwołanie nie zostało rozpoznane i odwołanie to rozpoznał. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że rozpoznanie wniosku dekretowego - spóźnionego, czego skarżący nie kwestionuje, winno się odbyć z uwzględnieniem uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz. 18). W chwili orzekania przez organ drugiej instancji uchwała ta już formalnie nie obowiązywała, gdyż na podstawie art. 75 ust 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych uprawnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) wydane zostało Obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M.P. nr 47, poz. 782), które w części I załącznika "Uchwały Rady Ministrów" w pkt 2 wymienia powołaną uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie. Jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku przyjmowano, że podstawę prawną decyzji administracyjnych mogą stanowić wyłącznie ustawy i wydane na ich podstawie akty wykonawcze, zaś uchwała nr 11 wydana była bez upoważnienia ustawowego. W dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), która w art. 214 i 215 odnosi się również do roszczeń byłych właścicieli gruntów [...] przejętych na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepisy te przewidują wyjątki od zasady, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1965 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 22, poz. 99), to jest z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty i budynki na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przesłanką uprawnień przewidzianych w przepisach art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jest to, zatem zupełnie inne uprawnienie, które miało złagodzić skutki działania dekretu. Ten różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem winny być one rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. W takim wypadku sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu [...] na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o dodanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98; ONSA z 1999 r. nr 1, poz. 14). Nadto wskazać należy, że sąd podzielił poglądy organu drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów sąd na podstawie art. 151 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.