IV SA/Wa 1289/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. 0 ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 149 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] sierpnia 2006r., o odmowie wznowienia postępowania zakończonego opinią konserwatorską z dnia [...] marca 2005r. w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budynek mieszkalno - usługowy z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. K. przy ul. [...] w K. wraz z infrastruktura techniczną". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił, że wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., na wniosek Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. rozstrzygniecie, nazwane opinią dotyczącą określonego zamierzenia inwestycyjnego, nie stanowi uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego o jakim mowa w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można go więc traktować jak opinii wydanej w ramach współdziałania organów. W konsekwencji opinii tej nie można uznać, jak chce tego strona, za postanowienie wydane w trybie przepisu art. 106 k.p.a., na które służy zażalenie. Oznacza to, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. C. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu "rażące naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącej". W uzasadnieniu skarżąca opisała stan faktyczny sprawy. Przytaczając treść przepisu art. 106 k.p.a. , podkreśliła, że zajęcie stanowiska przez organ w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Brak formy postanowienia pozbawia stronę skarżącą możliwości obrony jej interesów w drodze złożenia zażalenia, a przez to stanowi bezwzględną przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt4 k.p.a.). Zdaniem skarżącej za przyznaniem opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. waloru postanowienia przemawia ponadto przepis art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z powołanym przepisem do zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków należy w szczególności wydawanie zgodnie z właściwością decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania o wpisanie kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w K. do rejestru zabytków, w oparciu o opinię rzeczoznawcy ds. ochrony i rewaloryzacji zabytków, architektury, urbanistyki i krajobrazu kulturowego, podnosiła ona zastrzeżenia, zwłaszcza co do wysokości budynku. Ponadto dodała, że w stosunku do działki ew. nr [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisania jej do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko, podkreślając, że na podstawie powołanych w skardze przepisów decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Tymczasem, planowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków i poza obszarem uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994r. Fakt, że w sąsiedztwie znajduje się budynek przy ul. [...] wpisany do rejestru zabytków , a w stosunku do działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w K. prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisania jej do rejestru zabytków jako otoczenia zabytkowej zabudowy, nie przesądza, że teren ten objęty jest ochroną konserwatorską. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) otoczeniem jest teren wokół zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończone decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli wystąpią sytuacje szczegółowo wyliczone w pkt 1 - 8 tego paragrafu. Zasadniczym jednak warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego jest zakończenie tego postępowania ostateczną decyzją, a zatem ostateczna decyzja kończąca sprawę jest warunkiem koniecznym do wznowienia prowadzonego w tej sprawie postępowania. Oznacza to, że nie można wznowić postępowania w sprawie zakończonej decyzją nie mającą cechy ostateczności, jak również w sprawie zakończonej w inny sposób niż przez wydanie decyzji (postanowienia na które służy zażalenie). Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budynek mieszkalno - usługowy z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. K. przy ul [...] w K., wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostało zakończone wydaniem postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przejawem powyższego współdziałania organów na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepis art. 53 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wynika z tego, że tylko w sytuacji, gdy planowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze objętym ochroną konserwatorską, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany jest zwrócić się o opinię do wojewódzkiego konserwatora zabytków w tej sprawie, w trybie przewidzianym w przepisie art. 106 § 1. k.p.a. Jednakże uszło uwadze skarżącej, że planowana inwestycja, zlokalizowana jest poza obszarem objętym ochroną konserwatorską. Nadzór konserwatorski, o którym mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sprawowany jest bowiem nad nieruchomościami, ruchomościami (ich częściami, zespołami) wpisanymi do rejestru zabytków na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, nieruchomościami uznanymi za pomnik historii lub park kulturowy (art. 7 i nast. ustawy o ochronie zabytków). Planowana inwestycja nie znajduje się także w otoczeniu terenu objętego ochroną konserwatorską. Z zalegającego w aktach sprawy załącznika do decyzji Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K., na mocy której budynek, znajdujący się w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, przy ul. [...] w K. (nr ew. działek [...], [...]) wpisano do rejestru zabytków miasta K. (decyzję tę doręczono skarżącej), wynika bowiem, że tzw. granica ochrony, a więc teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych nie rozciąga się na działki nr ew. [...] i [...], na których planowana jest inwestycja. W konsekwencji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że w stosunku do działki o nr [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków. Podnieść także należy, że cytowane w skardze, na poparcie zasadności stanowiska skarżącej orzeczenia sądu administracyjnego, są Sądowi znane, lecz zostały one wydane w zupełnie innym, niż w niniejszej spawie, stanie faktycznym. W szczególności zauważyć należy, że w wyroku, na który powołuje się skarżąca na s. 7 skargi (z dnia 31 sierpnia 1998r., sygn. akt IV SA 1678/96, niepubl.) Sąd rozstrzygnął kwestię formy w jakiej wyraża opinię Wojewódzki Konserwator Zabytków w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że nie jest dopuszczalne wznowienie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budynek mieszkalno - usługowy z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. K. przy ul. [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną", które zostało zakończone opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Opinia ta, jak wykazano wyżej, nie została wydana w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a., a przez to nie posiada waloru postanowienia, od którego, z mocy art. 106 § 5 k.p.a., przysługiwałoby zażalenie. Wznowienie postępowania nie może dotyczyć spraw zakończonych w innej formie niż decyzja lub postanowienie, od którego przysługuje zażalenie (por. np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1994r., sygn. akt SA/Kr 1450/03, publ. ONSA z 1995r., Nr 3, poz. 110, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983r., I SA268/83, publ. ONSA z 1983r., Nr 1, poz. 47). Trafnie wywodzi się w skardze, iż o charakterze aktu organu administracji przesądza ocena jego treści w kontekście przysługujących kompetencji. W tej sytuacji pomimo nie zachowania określonej formy orzekania (postanowienie) należałoby uznać pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. za postanowienie, zwłaszcza zważywszy, że z akt sprawy wynika, iż organ prowadzący sprawę o ustalenie warunków zabudowy początkowo zwracał się właśnie o orzeczenie w tej formie. Zważywszy jednak, iż ostatecznie zajmując stanowisko, Wojewódzki Konserwator Zabytków nie nadał mu formy postanowienia, ani nie miał kompetencji do zajmowania w rozpoznawanym przypadku stanowiska w tej formie, nie można pisma z dnia [...] marca 2005r. uznać za postanowienie w rozumieniu art. 106 k.p.a. w związku z treścią art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie przeczy temu, wbrew twierdzeniom skargi, przepis art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi bowiem, że konserwator zabytków ma kompetencje do wydania decyzji, postanowień, zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Skoro brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania w niniejszej sprawie postanowienia, to w konsekwencji uznać należy, że wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowisko było w tej sytuacji jedynie specjalistyczną opinią nie wiążącą dla organu orzekającego w sprawie. Wobec nieobjęcia dotychczas terenów sąsiednich działki o nr ew. [...] ochroną konserwatorską zabezpieczenie zachowania zabytkowych założeń przestrzennych i architektonicznych (intensywność zabudowy, wysokość, forma architektoniczna) może być realizowane wyłącznie w granicach zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Właściwy do orzekania w tych kwestiach jest organ gminy (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wobec braku obowiązku dokonania uzgodnień stanowisko Konserwatora może mieć jedynie znaczenie pomocnicze. W tym kontekście jego weryfikacja nie może następować w trybach nadzwyczajnych wskazanych w k.p.a., w tym poprzez wznowienie postępowania. Z tych przyczyn odmowa wznowienia postępowania orzeczona zaskarżonym postanowieniem, nie narusza prawa. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że orzekający w I instancji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., orzekając o odmowie wznowienia postępowania, uczynił to w formie decyzji, nie zaś postanowienia (art. 126 w związku z art. 149 § 3 k.p.a.). Przyjąć bowiem należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy orzeczenie organu I instancji, to w szczególności utrzymuje w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, a zwłaszcza komentarz do art. 138 tej ustawy). Z powyższych przyczyn skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podległa oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).